Komplettera anbud under överprövning

Sammanfattning
I det aktuella upphandlingsdokumentet angavs att den upphandlande myndigheten innan tilldelningsbeslut fattas alltid kommer att begära in vissa kompletterande dokument beträffande anbudsgivare som ska erbjudas ramavtal.

Myndigheten glömde dock att göra detta och kammarrätten ansåg att den aktuella vinnande anbudsgivaren inte kunde komplettera med denna dokumentation under överprövningsprocessen.

Bakgrund
Kammarkollegiet upphandlade ramavtal avseende städtjänster genom ett öppet förfarande enligt LOU. I tilldelningsbeslutet framgick att myndigheten avsåg ingå avtal med bland annat leverantörerna M och T.

Leverantören K, som inte fick tilldelning, ansökte om överprövning. K yrkade att upphandlingen skulle rättas genom att anbuden från M och T inte skulle beaktas, då dessa inte uppfyllde kvalificeringskraven avseende bevis på utbildad personal.

Innan tilldelningsbeslutet meddelades saknade M:s anbud certifikat/intyg som styrkte utbildningskravet. K framhöll att M, först efter att beslutet meddelats, inkommit med kompletteringar. Vad gäller T:s anbud menade K att det krävdes att minst två personer genomgått dokumenterad golvvårdsutbildning, det vill säga annan utbildning än vad T:s ingivna certifikat avsåg. Dessutom hade det åberopade certifikatet gått ut vid anbudsinlämningen.

Kammarkollegiet invände att det visserligen framgick av kvalificeringskravet att anbudsgivarna skulle inkomma med bevis som styrkte tillgången till personal med viss utbildning. M:s anbud innehöll en redogörelse över bolagets personal och deras kompetens och M hade lämnat en sanningsförsäkran om uppgifternas riktighet. Då upphandlingen inte var avslutad och ramavtal inte tecknats kunde kompletterande dokument begäras in.

Upphandlingsdokumentet skulle inte tolkas så att det krävdes en särskild utbildning inom golvstädning. Utbildningen som T:s certifikat avsåg innehöll ett moment av praktisk golvvård vilket var tillräckligt för att uppfylla utbildningskraven. Dessutom ställdes inget krav på att certifikatet skulle vara utfärdat vid viss tidpunkt eller vara giltigt.

Förvaltningsrätten konstaterade att det framgick av upphandlingsdokumentet att ramavtal inte kunde tilldelas innan certifikat/intyg som styrkte kravet på utbildad personal getts in. M hade inte inkommit med sådant intyg när tilldelningsbeslutet fattats.

Denna brist läktes dock enligt förvaltningsrätten av att M inkommit med kompletterande handlingar under överprövningsprocessen. Vad avser de påstådda bristerna i T:s anbud konstaterade domstolen att det uppställdes två separata utbildningskrav. Certifikatet som T inkommit med före tilldelningsbeslutet visade inte att kraven var uppfyllda.

Det var dock tillräckligt att T under överprövningsprocessen kommit in med giltigt certifikat om diplomerad golvvårdsutbildning eftersom det inte uppställdes något krav på att sådant skulle ges in redan i samband med anbudet. Förvaltningsrätten bedömde därför att utbildningskravet uppfylldes. Förvaltningsrätten avslog ansökan om överprövning och K överklagade avgörandet.  

Kammarrättens bedömning
Kammarrätten ansåg att upphandlingsdokumentet skulle förstås så att kravet på utbildad personal skulle visas genom inlämnandet av certifikat/intyg. Därtill konstaterades att upphandlingsdokumentet angav att sådana handlingar alltid skulle begäras in av Kammarkollegiet innan tilldelningsbeslut fattades.

Domstolen ansåg mot denna bakgrund att bristerna i M:s anbud inte kunde läkas genom en komplettering under överprövningsprocessen. Kammarkollegiets åtgärd att ge M tilldelning ansågs inte förenlig med likabehandlingsprincipen eftersom M:s anbud inte uppfyllde samtliga obligatoriska krav.

Vad gäller T:s anbud ansåg kammarrätten att det intyg som T inkommit med på begäran av Kammarkollegiet efter anbudstiden, men innan tilldelningsbeslutet fattats, visade att bolaget uppfyllde upphandlingens utbildningskrav. Detta eftersom upphandlingsdokumentet inte uteslöt att samma intyg kunde visa att olika utbildningskrav uppfylldes.

Domstolen konstaterade även att det framgick av upphandlingsdokumentet att Kammarkollegiet, efter att anbuden lämnats in men innan ett tilldelningsbeslut fattats, kunde begära in bevis/intyg som styrkte utbildningskravet. Det var därför inte fråga om en otillåten komplettering. Därtill noterade domstolen att upphandlingsdokumentet inte innehöll något krav på att intyget skulle vara giltigt.

Sammantaget biföll kammarrätten överklagandet i den del som avsåg M:s anbud och förordnade om rättelse på så sätt att ny utvärdering ska genomföras, där M:s anbud inte beaktas.

Analys
Målet är bland annat intressant eftersom de två instanserna gör helt olika bedömningar gällande möjligheten att lämna in kompletterande handlingar under en överprövningsprocess.

Förvaltningsrätten menar i och för sig att Kammarkollegiet i enlighet med upphandlingsdokumentet borde ha begärt in de aktuella certifikaten/intygen innan tilldelningsbeslutet fattats. Domstolen anser dock att bristen kunnat läkas genom att kompletterande handlingar getts in under överprövningsprocessen. Enligt kammarrätten utgör ett sådant förfarande avsteg från likabehandlingsprincipen och LOU.

En viktig förutsättning i detta fall var att upphandlingsdokumentet under rubriken ESPD-systemet uttryckligen angav att Kammarkollegiet innan tilldelningsbeslut fattas alltid kommer att begära in kompletterande dokument beträffande de anbudsgivare som kommer att erbjudas ramavtal.

Kammarkollegiet begärde dock aldrig in någon dokumentation från M och följde därmed inte sitt upphandlingsdokument i denna del. Genom kammarrättens dom får M lida för detta misstag. Det kan här konstateras att det inte föreligger någon brist i M:s anbud i aktuell del vid anbudstillfället utan den eventuella bristen uppstår senare på grund av att Kammarkollegiets misstag.

Vi anser att förvaltningsrätten har en mer nyanserad inställning än kammarrätten till denna situation. Eftersom det tydligt framgick av upphandlingsdokumentet att handlingar ska begäras in efter anbudstidens utgång borde det i det aktuella fallet ha godtagits att handlingarna gavs in under överprövningsprocessen, såsom förvaltningsrätten fann.

Som anbudsgivare gäller det dock hela tiden att minimera riskerna, bland annat utifrån den rättspraxis som finns. Med anledning av kammarrättens dom är därför vår rekommendation till anbudsgivare att vara uppmärksamma på om det i upphandlingsdokumentet anges att den upphandlande myndigheten kommer att begära in viss dokumentation efter sista anbudsdag från de anbudsgivare som kommer erbjudas avtal.

För att undvika risken för att den upphandlande myndigheten glömmer att ta in dessa dokument bör anbudsgivare därför överväga att ge in dokumentationen redan med anbudet (även om det inte är ett obligatoriskt krav).

Domstol och målnummer
Kammarrätten i Stockholms dom av den 10 juni 2022 i mål nr 9600–21.

Juristpanelen