Uteslutning och onormalt låga anbud 

Bakgrund

Den upphandlande myndigheten genomförde en upphandling avseende entreprenad för markskötsel. Upphandlingen genomfördes som ett öppet förfarande enligt lag (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.

Leverantören, som rangordnats som nummer två i utvärderingen och därmed inte tilldelats kontrakt, ansökte om överprövning och anförde bland annat att den vinnande leverantören skulle uteslutas med stöd av 13 kap. 3 § 1 p, 3 p, 5 p och 8 p LOU samt att dess anbud skulle förkastas på grund av onormalt lågt anbud.

Den upphandlande myndigheten medgav bifall till ansökan om överprövning och ansåg att den vinnande leverantören borde uteslutas samt att anbudet borde ha förkastats på grund av onormalt lågt anbud.

Rättslig bedömning

Förvaltningsrätten konstaterade inledningsvis att det av 13 kap. 3 § LOU framgår under vilka förutsättningar en upphandlande myndighet får utesluta leverantörer från att delta i upphandlingar, att dessa regler är fakultativa och därmed inte tvingande. Av upphandlingsdokumenten framgick dock att uteslutningsgrunderna i 13 kap. 1–3 §§ LOU hade gjorts obligatoriska.

Förvaltningsrätten konstaterade att ett av den vinnande leverantörens tidigare kontraktsförhållanden hade upphört i förtid genom en ömsesidig överenskommelse om att frånträda kontraktet. Av utredningen framgick att överenskommelsen hade föranletts av allvarliga och ihållande brister i fullgörandet av väsentliga krav i kontraktet. Domstolen ansåg att den ömsesidiga överenskommelsen i den mening som avses i 13 kap. 3 § 5 p LOU innebar att kontraktet hade sagts upp i förtid, och framhöll att det inte uppställs något krav på att den upphandlande myndigheten ska ha gått så långt som att häva kontraktet.

Förvaltningsrätten konstaterade vidare att leverantören i ett ramavtal med en annan beställare hade flyttats ned i rangordningen i enlighet med ramavtalet på grund av brister i att uppfylla sina åtaganden. Domstolen ansåg att det även härigenom var visat att det förelegat sådana allvarliga och ihållande brister i fullgörandet av något väsentligt krav i ett tidigare kontrakt enligt LOU som kan likställas med att kontraktet sagts upp.

Förvaltningsrätten gjorde därför bedömningen att skäl för uteslutning enligt 13 kap. 3 § 5 p LOU förelåg. Domstolen fann vidare att de konstaterade missförhållandena även utgjorde sådana felaktiga ageranden som inverkar på leverantörens trovärdighet och redbarhet, varför skäl för uteslutning även förelåg enligt 13 kap. 3 § 3 p LOU. Slutligen konstaterade förvaltningsrätten att leverantören, genom att på heder och samvete intyga att sådana missförhållanden inte förelåg, hade undanhållit information på det sätt som anges i 13 kap. 3 § 8 p LOU, varför skäl för uteslutning förelåg även på denna grund.

Avslutningsvis prövade förvaltningsrätten om det vinnande anbudet borde ha förkastats med anledning av att anbudspriset var onormalt lågt. Den upphandlande myndigheten hade under upphandlingsförfarandet bedömt att anbudet var onormalt lågt och begärt in en förklaring som inledningsvis hade bedömts vara tillfredsställande. Mot bakgrund av vad som framkommit i målet ansåg myndigheten dock numera att förklaringen kunde ifrågasättas och inte längre var tillfredsställande. Den vinnande leverantören hade bland annat förklarat de låga priserna med att bolaget hade stor branscherfarenhet och att bolagets ledning hade utbildning inom trädgård samt att bolaget hade tillgång till övrig trädgårdskunnig personal med rätt kompetens, kunskap och erfarenhet, vilket i sig var kostnadseffektivt. Förvaltningsrätten konstaterade att det i målet framkommit att den vinnande leverantören visat allvarliga och ihållande brister i fullgörande av tidigare kontrakt, bland annat att arbetsledare och personal inte uppfyllde kravställd nivå på utbildning och att efterfrågad nivå på kvalitet inte hade upprätthållits. I ljuset av dessa konstaterade brister ansåg förvaltningsrätten att leverantörens förklaring till det låga priset med fog kunde ifrågasättas och att bolaget mot denna bakgrund inte kunde anses ha lämnat en tillfredsställande förklaring till sina priser, varför bolagets anbud därmed skulle förkastas.

Sammanfattningsvis fann förvaltningsrätten att skäl för uteslutning förelåg enligt 13 kap. 3 § 3 p, 5 p och 8 p LOU. Domstolen prövade även frågan om uteslutning enligt 13 kap. 1 § LOU samt 13 kap. 3 § 1 p LOU, men fann inte skäl för uteslutning på dessa grunder. Förvaltningsrätten fann vidare att den vinnande leverantören inte hade lämnat en tillfredsställande förklaring till sitt låga anbudspris, varför grund för att förkasta anbudet som onormalt lågt förelåg.

Analys

Att oseriösa leverantörer verkar på marknaden för offentlig upphandling är ett sedan länge uppmärksammat problem. Uteslutningsreglerna utgör i detta avseende ett centralt instrument för upphandlande myndigheter och regelverkets betydelse som skydd mot oseriösa leverantörer bör inte underskattas. Avgörandet är i detta sammanhang intressant ur flera aspekter.

Förvaltningsrätten tar inledningsvis ställning till rekvisitet ”kontraktet har sagts upp i förtid” enligt 13 kap. 3 § 5 p. LOU. I domen behandlas två skilda situationer: (i) en ömsesidig överenskommelse och (ii) nedflyttning av rangordning i ramavtal. I den första situationen har kontraktet de facto sagts upp i förtid till följd av brister i fullgörandet och domstolen klargör att det inte krävs att myndigheten har hävt kontraktet. I den andra situationen likställer förvaltningsrätten en nedflyttning i rangordning med en uppsägning, vilket är intressant eftersom ramavtalet i detta fall inte har sagts upp. Sammantaget låter förvaltningsrätten de bakomliggande missförhållandena få genomslag. Förhållningssättet framstår som ändamålsenligt i tider då oseriösa leverantörer förekommer på marknaden.

En annan intressant aspekt av domen är att förvaltningsrätten tydliggör sambandet mellan de skilda instituten uteslutning och onormalt låga priser. Domen visar att konstaterade missförhållanden kan få betydelse för båda bedömningarna när en leverantör pressar sina priser. Förvaltningsrätten klargör i domen att brister i utbildning och kvalitet vid fullgörande av tidigare kontrakt påverkar trovärdigheten i en förklaring av ett lågt pris som motiverats med bland annat stor branscherfarenhet, utbildning, kompetens och erfarenhet. Domskälen visar hur de olika missförhållandena knyter an till de olika förklaringarna till det pressade priset.

Avslutningsvis ska en ytterligare aspekt som inte närmare behandlades i domskälen lyftas. Omständigheterna kring uteslutning av den vinnande leverantören blev kända för den upphandlande myndigheten först under pågående process. Myndigheten inledde därför ett kontradiktoriskt förfarande i enlighet med 13 kap. 4 § LOU för att ge den vinnande leverantören möjlighet att yttra sig. Förfarandet synes ligga i linje med den praxisutveckling som vuxit fram under de senaste åren, enligt vilken en upphandlande myndighet har en skyldighet att kontrollera uppgifter i anbud även när kontrollbehovet uppstår först under en pågående överprövningsprocess. Avgörandet överensstämmer med detta synsätt och visar därutöver att det kontradiktoriska förfarandet kan genomföras inom ramen för en pågående process.

Mål: Förvaltningsrätten i Malmös dom den 10 juni 2026 i mål nr 673-26.