Upphandlingsdokument lämnade tolkningsutrymme

BAKGRUND:

En kommun genomförde en entreprenadupphandling gällande vägarbeten. Upphandlingen genomfördes som ett öppet förfarande enligt LOU. Av tilldelningsbeslutet framgick att leverantören med den lägsta anbudssumman föreslogs få teckna kontrakt. Leverantören som hade rangordnats som tvåa vid utvärderingen ansökte om överprövning av tilldelningsbeslutet.

Den klagande leverantören yrkade att en förnyad utvärdering skulle genomföras utan att den vinnande leverantörens anbud togs med i utvärderingen. Som grund åberopades att den vinnande leverantören utelämnat flertalet obligatoriska uppgifter, bland annat avseende anbudsgivarens ekonomiska och finansiella ställning, yrkesmässiga kapacitet och erfarenhet. Vidare anförde den klagande leverantören att kommunen felaktigt tillåtit den vinnande leverantören att komplettera uppgifterna i fråga, vilket inneburit ett uppenbart särbehandlande till den vinnande leverantörens fördel. Eftersom den klagande leverantören rangordnats som tvåa vid utvärderingen skulle denne ha tilldelats kontraktet och ansåg sig därmed ha lidit skada.

Kommunen bestred yrkandet och anförde att det inte förelåg fel eller brister i förhållande till LOU som motiverade ett ingripande. Till stöd för detta åberopades att kommunen tillämpat en tillåtande inställning i förhållande till de obligatoriska uppgifterna och att alla uppgifter förelåg vid tidpunkten för anbudslämnandet samt att de fel som fanns främst var formella, inte materiella.

RÄTTSLIG BEDÖMNING, FÖRVALTNINGSRÄTTEN

Förvaltningsrätten konstaterade inledningsvis att den upphandlande myndigheten har stor frihet i att utforma upphandlingen inom de ramar LOU sätter upp och har ett visst tolkningsföreträde gällande sina egna upphandlingsdokument.

Förvaltningsrätten prövade därefter om den vinnande leverantören uppfyllde kravet på finansiell ställning som det var utformat i kommunens upphandlingsdokument. I upphandlingsdokumenten hänvisades till ett specifikt kreditupplysningsföretag där anbudsgivarna skulle ha en viss riskklassificeringsnivå. Den vinnande leverantören uppnådde inte den kravställda nivån men hade från ett annat kreditupplysningsföretag fått besked att denne uppfyllde motsvarande finansiell ställning. Förvaltningsrätten fann att kommunen inte kunde kräva att ett specifikt kreditupplysningsföretag användes och instämde i kommunens bedömning att den vinnande leverantören uppfyllt kravet på finansiell ställning som upphandlingsdokumenten angav. Det rörde sig inte heller om otillåtna kompletteringar då kommunen förbehållit sig rätten att begära kompletteringar för en situation som denna.

Vidare prövade förvaltningsrätten om den vinnande leverantören uppfyllde kravet på kapacitet. Förvaltningsrätten fann att den kapacitetsbilaga som leverantören lämnat in visserligen inte var detaljerad, men att personalens erfarenhet framkom av denna. Något krav på fullständiga beskrivningar av dessa erfarenheter ställdes inte i upphandlingsdokumenten. Förvaltningsrätten instämde i kommunens bedömning att bilagan var tillräcklig med hänvisning till kommunens tolkningsföreträde.

Slutligen prövades om den vinnande leverantören uppfyllt kravet på erfarenhet. Förvaltningsrätten fann att kravet var uppfyllt då det genom formella kompletteringar, som inte skulle anses ändra anbudets innehåll, hade visats att den vinnande leverantören haft den erfarenhet upphandlingsdokumenten krävde. Förvaltningsrätten avslog därmed den klagande leverantörens ansökan om överprövning.

KAMMARRÄTTEN:

Den klagande leverantören överklagade till kammarrätten och anförde att kommunen åsidosatt bestämmelser i LOU och allmänna upphandlingsrättsliga principer när kommunen tillåtit den vinnande leverantören att komplettera sitt anbud i efterhand. Att förvaltningsrätten prövade varje komplettering för sig ansåg denne vara missvisande eftersom de var för sig framstod som mindre betydelsefulla, men tillsammans fick en effekt som ledde till en otillbörlig fördel för den vinnande leverantören.

Kammarrätten framhöll att möjligheten att begära kompletteringar eller förtydliganden enligt 4 kap 9 § LOU kan tillämpas även avseende obligatoriska krav i anbudet, med beaktande av risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Kammarrätten hänvisade vidare till EU-domstolens praxis enligt vilken en viss uppgift eller handling som krävts vid inlämnande med anbudet inte kan kompletteras i efterhand (C-336/12 p. 40). På liknande sätt anses begäran om förtydligande inte kompensera frånvaron av en handling eller upplysning som kravställts i upphandlingen (C-131/16 p. 33). Således måste stor försiktighet iakttas när 4 kap 9 § LOU tillämpas gällande de obligatoriska kraven i ett lämnat anbud, och bedömningen ske utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Kammarrätten instämde i förvaltningsrättens bedömning att det inte rörde sig om otillåtna ändringar eftersom upphandlingsdokumenten lämnade utrymme för tolkning av hur de aktuella ställda kraven skulle tolkas och tillämpas. De kompletteringar och förtydliganden som skett hade inte inneburit att den vinnande leverantören tillfört helt ny information på ett otillåtet sätt. Någon risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning enligt 4 kap 9 § LOU förelåg således inte. Överklagandet avslogs.

ANALYS:

Kammarrätten klargör genom domen att den upphandlande myndighetens tolkningsföreträde medger kompletteringar och förtydliganden enligt 4 kap 9 § LOU, även avseende obligatoriska krav, under förutsättning att upphandlingsdokumenten lämnar tolkningsutrymme och att ingen risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning föreligger.

Tolkningsföreträdet är en etablerad princip som ger den upphandlande myndigheten visst utrymme att tolka sina egna upphandlingsdokument, men är inte obegränsat. Det måste balanseras mot de grundläggande principerna i 4 kap 1 § LOU om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet. Praxis har betonat att tolkningsföreträdet måste utövas inom ramen för vad som är objektivt försvarbart utifrån upphandlingsdokumentens ordalydelse och systematik.

Kammarrättens hänvisning till EU-domstolens praxis är central. I Manova-målet (C-336/12, p. 40) fastslog EU-domstolen att handlingar som uttryckligen ska bifogas anbudet inte kan kompletteras i efterhand. I Archus och Gama-målet (C-131/16, p. 33) klargjordes att förtydliganden inte kan kompensera för fullständig frånvaro av krävd information.

Avgörande är distinktionen mellan formella och materiella kompletteringar. Formella kompletteringar – där informationen i sak fanns i anbudet men behöver förtydligas – är generellt tillåtna. Materiella kompletteringar – där helt ny information tillförs – strider mot likabehandlingsprincipen eftersom andra anbudsgivare inte haft samma möjlighet efter anbudstidsfristens utgång. Praxis betonar att bedömningen måste göras i varje enskilt fall.

Kammarrättens resonemang om att upphandlingsdokumenten lämnade ”utrymme för tolkning” är avgörande för utgången. Detta illustrerar spänningen mellan kravet på tydliga upphandlingsdokument och erkännandet att viss otydlighet är oundviklig. När tolkningsutrymme finns har myndigheten rätt att tolka sina dokument, förutsatt att tolkningen är objektiv och konsekvent tillämpas gentemot alla anbudsgivare.

Domen ger viktig vägledning: upphandlande myndigheter måste iaktta stor försiktighet vid kompletteringar av obligatoriska krav, bedöma om kompletteringen är formell eller materiell, och säkerställa att ingen risk för särbehandling föreligger. Tydliga upphandlingsdokument minimerar behovet av kompletteringar och ökar rättssäkerheten.

Sammanfattningsvis bekräftar domen att formella kompletteringar kan tillåtas när upphandlingsdokumenten lämnar tolkningsutrymme, men understryker att materiella kompletteringar som tillför ny information är otillåtna enligt EU-domstolens praxis. Genom att tydliggöra dessa gränser bidrar domen till ökad förutsebarhet i upphandlingsprocessen.

MÅL:

Kammarrätten i Stockholm, mål nr 5515-25, den 3 november 2025.