KKV slåss mot väderkvarnar

Fastställs ställningstagandet i dess nuvarande lydelse kan beställare tvingas genomföra nya upphandlingar av ändrings- och tilläggsarbeten, medan anbudsgivare kan tvingas ta höjd för att ersättning för sådana arbeten inte kommer utgå.

Konkurrensverket utmanar hela byggbranschen. Så uttrycker sig våra kollegor vid Foyen Advokatfirma om Konkurrensverkets utkast till ställningstagande i frågan om ändrings- och optionsklausuler i LOU i förhållande till bestämmelserna om ändrings- och tilläggsarbeten i AB 04. Därigenom sällar sig Foyen till den stora skaran av fyrtiofem advokatbyråer, intresseorganisationer och offentliga aktörer som lämnat synpunkter på verkets utkast.

Advokatfirman Fylgia är också en av dessa advokatbyråer som valt att rikta kritik mot Konkurrensverkets utkast till ställningstagande baserat på bland annat på att verkets avsaknad av fördjupad analys av – och till synes djupare förståelse kring – AB 04:s uppbyggnad och systematik och hur ett ställningstagande från Konkurrensverket riskerar att få omfattande samhällskonsekvenser med bland annat fördyrade entreprenader och försämrad konkurrens som följd.

I centrum av den uppkomna frågan står reglerna i 17 kap. 10 § LOU om undantag från upphandlingsplikt vid ändringar av kontrakt och ramavtal i enlighet med ändrings- och optionsklausuler.

Tre rekvisit måste vara uppfyllda
Enligt dessa regler krävs att tre rekvisit är uppfyllda:
att klausulen angetts i något av upphandlingsdokumenten i den ursprungliga upphandlingen,
att klausulen klart, exakt och entydigt beskriver under vilka förutsättningar den kan tillämpas, och
att klausulen anger omfattningen och arten av ändringarna som kan komma att göras.

Konkurrensverkets uppfattning är att det första rekvisitet om att klausulen ska anges i upphandlingsdokumenten är uppfyllt i de fall hänvisning sker till villkoren i AB 04 men att de två övriga rekvisit inte uppfylls genom ordalydelsen i AB 04, varför beställningar av ändrings- och tilläggsarbeten utgör otillåtna direktupphandlingar.

Till stöd för detta pekar Konkurrensverket på att kraven för att få tillämpa undantag från upphandlingsplikt ska ställas högt eftersom det medför en ökad risk för olikbehandling och diskriminering samt minskar konkurrensen på marknaden, att det saknas vägledning i förarbeten och rättspraxis kring vad som krävs för att uppfylla dessa krav, samt att ordalydelsen i AB 04:s regler om ändrings- och tilläggsarbeten inte uppfyller rekvisitens betydelse i gängse språkbruk.

Fylgia, i likhet med bland annat Byggföretagen och Byggherrarna, ställer sig frågande till dels påståendet om att det skulle saknas vägledning kring tolkningen av begreppet i 17 kap. 10 § LOU, dels Konkurrensverkets val att läsa tilläggs- och ändringsklausulerna isolerat från AB 04:s villkor i övrigt.

Frågan om kraven på klarhet, exakthet och entydighet har bland annat utgjort grund för diskussion under lång tid och prövats inom ramen för en mängd domstolsavgöranden. Bland annat av Lagrådet i sitt yttrande över Lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling där det bland annat anges att avsikten med bestämmelsen inte kan vara att enbart klausuler som uppfyller ordalydelsen i bestämmelsen ska kunna omfattas av undantaget från upphandlingsplikt.

Denna tolkning har delats av såväl Upphandlingsmyndigheten i sin rapport om ändringar av kontrakt och ramavtal (Rapport 2017:4) som av ett flertal domstolar, däribland EU-domstolen. Det gemensamma i dessa källor till vägledning, samt skälen till Upphandlingsdirektivet, är att däri framgår en annan tolkning av rekvisiten än Konkurrensverket.

Vidare råder det till synes bred enighet bland de synpunkter som lämnats om att Konkurrensverket blottat en okunskap kring AB 04:s systematik och uppbyggnad genom att verket valt att tillämpa reglerna i LOU isolerat på bestämmelserna i AB 04 kap. 2 §§ 3-4.

Rätteligen krävs enligt majoriteten av de som lämnat synpunkter att bestämmelserna ska läsas tillsammans med övriga kontraktshandlingar, såsom tekniska beskrivningar, ritningar och konstruktionsberäkningar, och de övriga bestämmelser som återfinns i AB 04 kap. 2 §§ 3–8 med tillhörande med kommentar och begreppsdefinitioner, för att få en helhetsbild av de begränsningar och kvalificeringar som gäller för tillämpningen av ändrings- och tilläggsreglerna.

För det fall Konkurrensverket hade gjort en sådan systematisk tolkning av bestämmelserna hade verket svårligen kunna komma till slutsatsen att det finns ett för stort utrymme för olika tolkningar av under vilka förutsättningar ändrings- och tilläggsarbeten kan bli aktuella.

Skäl ifrågasätta utkastet
Sammanfattningsvis finns det stora skäl att ifrågasätta det utkast till ställningstagande som publicerats av Konkurrensverket och med hänsyn till det stora antalet synpunkter som lämnats ter det sig naturligt att Konkurrensverket antingen återkommer med ett väsentligt omarbetat utkast eller slopar idén om att publicera ett ställningstagande i frågan helt och hållet.

Om så inte sker, och ställningstagandet fastställs av Konkurrensverket i dess nuvarande lydelse, riskerar detta att leda till omfattande problem för den svenska byggbranschen. Helt plötsligt står tusentals offentligt upphandlade bygg- och infrastrukturprojekt inför risken att nödvändiga ändrings- och tilläggsarbeten inte kan beställas eller senare ogiltigförklaras såsom otillåtna direktupphandlingar. I ett sådant scenario tvingas i stället de offentliga beställarna genomföra nya och ofta utdragna upphandlingar, som varken gagnar det allmänna eller marknadens aktörer.

En annan tänkbar följd av Konkurrensverkets ställningstagande är att de offentliga beställarna känner sig tvungna att överkorrigera och därför uteslutande upphandlar totalentreprenader till fast pris och utan möjlighet till ersättning för ändrings- och tilläggsarbeten.

Ett sådant scenario skulle innebära att anbudsgivare i sina kalkyler tvingas ta höjd för att ersättning för ändrings- och tilläggsarbeten inte kommer utgå och att de i stället tvingas räkna in dessa i sina anbudssummor – något som enligt Fylgias bedömning strider mot syftet med offentlig upphandling, riskerar att innebära väsentligt ökade kostnader och därigenom få allvarliga samhällskonsekvenser.

Markus Garfvé, Fredrik Winroth, Mikael Ericson, Jesper Linder
Advokatfirman Fylgia