Upphandlaren viktig i totalförsvaret

Sveriges totalförsvar står inför en omfattande omställning och den centrala planeringen av det civila försvaret har återupptagits. Utifrån ansvarsprincipen förväntas var och en göra vad den kan för att bidra till en ökad robusthet i våra grundläggande samhällsfunktioner.

Vad innebär detta för upphandlande myndigheter och särskilt för den enskilde upphandlaren?  

Uppbyggnaden av Sveriges civila försvar
Myndigheter och andra viktiga samhällsaktörer behöver snabbt komma igång med sitt beredskapsarbete och varje aktör har ett eget ansvar. Sveriges minister för civilt försvar, Carl-Oskar Bohlin, formulerade ansvaret så här med anledning av ettårsdagen för Rysslands invasion av Ukraina:

”Det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld har försämrats i en snabbare takt än vad förmågan i det svenska totalförsvaret har tillvuxit under de senaste åren. I klartext, nu är inte tiden att vänta på andra, på den perfekta lösningen, den perfekta lagstiftningen, eller ta saknad finansiering till intäkt för att inte göra någonting. Det saknas inte åtgärder att vidta här och nu.

Regeringen arbetar i en lång rad spår för att omhänderta frågor på strukturell nivå, men låt oss vara ärliga med att säga det uppenbara: Det svenska utredningsväsendet är inte anpassat för de snäva tidshorisonter vi måste förhålla oss till här och nu.

Låt inte upplevda otydligheter kring mandat bli en ursäkt för passivitet. Gör hellre anspråk på ett otydligt mandat än att peka på någon annan. Arbeta med vad ni har, håll näsan i spåret och fråga er vad som ger mest förmåga per satsad krona och tidsintervall.

Världen före den 24/2 2022 kommer inte tillbaka i någon närtid. Vi måste alla förhålla oss till världen av i dag.”

Sveriges system för civil beredskap är i allra högsta grad under uppbyggnad men kraven på myndigheter att bidra till upprustningen av det civila försvaret finns samtidigt här och nu.

Det civila försvaret ska prioriteras och Sveriges förmåga att hantera höjd beredskap och ytterst krig ska stärkas på bred front. Det gäller inte minst de viktigaste samhällsfunktionerna såsom ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkning, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post. Även investeringar för att stärka arbetet med säkerhetsskydd och cybersäkerhet ingår i satsningen.

Det civila försvaret är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt företag och andra enskilda vidtar för att förbereda Sverige för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målen för det civila försvaret.

Den snabba teknikutvecklingen, samhällets komplexitet och de ömsesidiga beroenden som kännetecknar olika samhällsaktörers och samhällsviktiga verksamheters förhållanden till varandra samt den omständighet att Sverige i allt väsentligt avvecklat sitt civila försvar har gjort att vi i dag inte fullt ut vet vilka verksamheter eller system som kommer att vara samhällsviktiga vid höjd beredskap.

Än mindre vet vi vilka beroenden eller sårbarheter dessa har eller vad som kommer att krävas för att göra dem mer robusta. Här behöver upphandlare tillsammans med andra inom myndigheten hjälpas åt för att ta reda på vilka dessa sårbarheter är och hur de kan åtgärdas.

Från ett i princip avvecklat civilt försvar ska Sverige nu bygga upp ett civilt försvar dimensionerat för ett invasionskrig. Regeringen har i och med förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser, byggt en grundläggande struktur för fördelningen av det statliga ansvaret för detta arbete.

Alla aktörer inom det civila försvaret, oavsett om det handlar om kommuner, regioner, näringsliv eller frivilligaktörer har dock ett omfattande arbete framför sig.

Ansvarsprincipen utgör grunden för upphandlarens roll i totalförsvaret
<br />Alla delar av det civila försvaret förväntas agera för att öka sin robusthet. Det är också vad som följer av den ansvarsprincip som utgör grunden för hur det civila försvaret ska fungera. Varje aktör ska, inom ramen för sin fredstida verksamhet, göra vad den kan för att bidra till en ökad motståndskraft vid höjd beredskap.

Detta innebär att den som i dag bedriver exempelvis skolverksamhet eller äldreomsorg ska vidta åtgärder för att säkerställa att den kan bedriva skolverksamhet och äldreomsorg även under höjd beredskap.

Ansvarsprincipen är en central princip för organiseringen av det civila försvaret och innebär att den som har ett bestämt verksamhetsansvar i fredstid också ska ha det under höjd beredskap och krig, förutsatt att verksamheten ska bedrivas under sådana förhållanden.

Ansvarsprincipen ska i grunden vara styrande för planeringen inom det civila försvaret och den kräver att de berörda aktörerna under fredstid vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att kunna bedriva verksamheten under höjd beredskap.

Olika krav för olika typer av myndigheter
Nedan behandlas de övergripande skyldigheter som enligt lag åvilar olika aktörer inom det civila försvaret. Tyngdpunkten ligger på myndigheters skyldigheter, men även privata aktörers ansvar kommer att beröras, då även dessa kan vara ansvariga för att säkerställa utförandet av sin verksamhet i enlighet med ansvarsprincipen.

Statliga myndigheter
Vad gäller statliga myndigheter finns det i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap bestämmelser om de uppgifter som dessa myndigheter har inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Syftet med förordningen är att myndigheterna ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid höjd beredskap.

Varje myndighet är skyldig att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska också planera för att kunna fortsätta sin verksamhet så långt som det är möjligt under höjd beredskap.

Utgångspunkten är alltså att myndigheters verksamhet måste vara tillräckligt robust och ha en planering för att klara de utmaningar som kan förväntas uppstå under höjd beredskap.

Även om skyldigheten omfattar alla statliga myndigheter kommer den naturligtvis att kräva förberedelser och planering i varierande grad och omfattning beroende på vilken myndighet det är fråga om och vilken verksamhet som bedrivs. Verksamheterna vid sådana myndigheter som till exempel Trafikverket, Tullverket, Kustbevakningen eller Polismyndigheten kan tänkas vara extra utsatta och känsliga för störningar under höjd beredskap, samtidigt som deras verksamheter naturligtvis är helt nödvändiga att upprätthålla i en sådan situation.

Här krävs det med andra ord omfattande förberedelser och planering för att respektive organisation ska kunna hantera olika tänkbara påfrestningar, det kan handla om beredskap inför såväl cyberangrepp som sabotagehandlingar och fysiska attacker.

Även länsstyrelserna är viktiga aktörer inom det civila försvaret och de ingår i kretsen av beredskapsmyndigheter enligt förordningen om statliga myndigheters beredskap. För länsstyrelserna finns bestämmelser i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap och förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

Kommuner och regioner
Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Detta framgår av 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap.

Närmare bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas finns i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) samt förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH).

Kommuner och regioner ska även ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap, av vilka bland annat ska framgå vilken verksamhet som avses att bedrivas vid sådana omständigheter. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen och den personal som ingår i denna samt vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regionen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten i en sådan situation.

Vid planering och förberedelsearbete inför höjd beredskap bör kommuner och regioner utgå från vissa antaganden om vilka olika typer av händelser som kan komma att inträffa och vilka konsekvenser dessa händelser kan få för invånarna och verksamheten. Det behövs också en analys av det ansvar som kommunerna och regionerna har vid höjd beredskap.

Utgångspunkten är med andra ord den ansvarsprincip som vi redogjort för ovan, det vill säga att den aktör som har ansvar för en viss verksamhet eller funktion under normala förhållanden också ska ha ansvaret under höjd beredskap.

De lagar som reglerar kommuners och regioners ansvar under fredstid ska således som regel tillämpas även under höjd beredskap. Av det följer till exempel att sådana samhällsviktiga verksamheter som vård, skola och omsorg ska upprätthållas så länge som det är möjligt.

I samband med planering och förberedelser måste kommuner och regioner också identifiera de viktigaste verksamheterna och besluta om hur prioritering ska ske vid höjd beredskap, där resurserna kan förväntas vara begränsade och måste användas på ett sätt som skapar mesta möjliga nytta.

Civila aktörer
Som konstaterats ovan är det inte bara det offentliga som ingår i det civila försvaret. Vid höjd beredskap ska också de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.

En stor del av den samhällsviktiga verksamhet som bedrivs inom exempelvis energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter, hälso- och sjukvård samt kommunal service utförs av representanter för det privata näringslivet. Näringslivet utgör därmed också en viktig del av totalförsvaret.

Utifrån ansvarsprincipen kan det ofta anses vara både lämpligt och rimligt att enskilda organisationer och företag som har fått förtroendet att bedriva samhällsviktig verksamhet i fredstid också, i så stor utsträckning som möjligt, ska göra det när höjd beredskap råder i samhället.

Vissa näringsidkare är också skyldiga, på begäran av en totalförsvarsmyndighet, att delta i planeringen av totalförsvaret. Detta framgår av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De näringsidkare som omfattas ska lämna de upplysningar om bland annat personal, lokaler, maskiner och annan utrustning som totalförsvarsmyndigheten behöver för sitt planeringsarbete samt, om det behövs, i övrigt medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret.

Vad innebär detta för den enskilde upphandlaren?
Som redovisat ovan har statliga myndigheter, regioner, kommuner och näringslivet alla en roll att spela i uppbyggnaden och säkerställandet av ett robust civilt försvar. Som upphandlare är det i dag helt nödvändigt att fundera på beredskapsfrågor vad gäller upphandlade avtal och i kommande upphandlingar.

Upphandlaren måste ställa sig frågan: hur säkerställer jag att de varor och tjänster som är nödvändiga för tillhandahållandet av vår samhällsviktiga verksamhet levereras även vid höjd beredskap?

För att hantera en sådan fråga kommer flera olika åtgärder vara nödvändiga att vidta. Det kan exempelvis handla om att hantera leverantörsberoenden, krigsplacera personal, bygga upp lager eller överväga att inte utkontraktera viss del av verksamheten samt att inför beredskapsrelaterade krav och kriterier i vissa upphandlingar.

Det finns med andra ord många verktyg som en upphandlare kan använda sig av i detta arbete.

I de kommande delarna av denna artikelserie kommer vi att gå igenom några av dessa verktyg och på vilka sätt upphandlande myndighet och dess upphandlare kan arbeta för öka sin beredskap och göra verksamheten mer robust.

Erik Olsson
Johanna Palm
 Advokatfirman Kahn Pedersen

Serien Vår beredskap:
Del 1: Upphandlaren viktig i totalförsvaret

Del 2: Bort från leverantörsberoendet

Del 3:  Använd avtalsmässiga verktyg

Del 4: Så upphandlas bättre beredskap