Referensers syfte
Syftet med att använda referenser är att skapa trygghet för den upphandlande myndigheten eller enheten (i fortsättningen kallad beställaren). Beställaren vill helt enkelt inte köpa grisen i säcken, utan i större utsträckning veta vad den får: Om något dög åt referenserna, duger det också åt oss.
Referenser får användas för att kvalificera leverantörer. I begränsad omfattning får referenser också användas i utvärderingen, det vill säga för att bedöma vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för beställaren. (Det tar Jon Kihlman upp i sin artikel Referenser, kvalificering, utvärdering.)
Nyttan av referenser
En beställare ska utforma sina upphandlingar så att de uppfyller de egna behoven. Referenser avser med nödvändighet i stället någon annans behov. Inför ett beslut om att använda referenser i en upphandling måste därför beställaren fråga sig om dess behov är identiska med eventuella referensers motsvarande behov.
Om så inte är fallet, riskerar referenserna att skapa desinformation eller åtminstone medföra att resursåtgången varit förgäves, och därigenom göra mer skada än nytta.
Men när behoven är identiska – eller åtminstone så gott som identiska – vad tillför referenserna då? Vad får beställaren egentligen information om? Och svarar nyttan av den informationen mot det arbete och den tid som administrationen av referenserna tar i anspråk?
Vilka är problemen?
Jag ser två primära problem med referenstagning i upphandlingar. Det första är resursåtgången, det andra är att syftet sällan uppnås. I resonemangen nedan är utgångspunkten enstegsförfaranden där förhandling inte används.
Resursåtgången
Mycket och mångas resurser går åt till referensmomentet. Upphandlaren behöver ägna relativt stor möda åt att utforma referenstagningen för att uppfylla de legala kraven och se till att referenstagningen skapar faktisk trygghet. En del tid kan behöva ägnas till att besvara frågor och svar avseende referensmomentet under annonseringstiden.
Därefter blir det till att genomföra referenstagningen och erforderliga kontroller. Dessa kontroller tar tid för både upphandlaren och referenterna som kontaktas i syfte att verifiera uppgifterna. Att ”jaga” referenter är något upphandlare ofta ägnar sig åt och är inte sällan en anledning till att en tidplan behöver justeras.
Inte att förglömma behöver anbudsgivarna ägna tid att välja ut referensuppdrag som uppfyller kvalificeringskraven, kontakta sina tidigare uppdragsgivare för att säkerställa att de ställer upp som referenter och nogsamt granska att inga felaktigheter avseende referensuppdraget smugit sig in i anbudet.
Minst tre aktörers tid ägnas åt en administrativ övning för att ge beställaren trygghet som sällan är äkta. För att resursåtgången ska vara mödan värd och proportionerlig, krävs det att syftet med referenstagningen uppnås.
Syftet uppnås sällan
Upphandlingar ska utformas och anpassas till beställarens egna behov. När beställaren väljer att använda referenstagning hamnar en del av bedömningen i upphandlingen åtminstone indirekt hos någon annan, vilket sällan är lämpligt.
Om utgångspunkten är att upphandlingar ska utformas efter de egna behoven och att syftet med referenstagning är att skapa en tillräcklig trygghet för att ens kunna utvärdera anbudet, innebär det att referenstagningen måste ske utifrån referensuppdrag som är närmast identiska med den aktuella upphandlingen.
Att under de premisserna hitta affärsmässighet, särskilt när det gäller att tillvarata konkurrensen och öka små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar, är svårt och mödosamt.
När en upphandling har utformats utifrån de egna behoven är frågan om det egentligen kan finns jämförliga (referens)uppdrag. Om de efterfrågade uppgifterna är för generiska får beställaren ingen trygghet. Om de efterfrågade uppgifterna är för specifika riskerar beställaren att sålla bort för många anbudsgivare för tidigt i processen, och begränsar därmed den reella konkurrensen i upphandlingen.
Det gäller med andra ord för beställaren att på ett ingående sätt förstå och formulera sitt behov, vilket är kärnan i upphandlingar, men jag ställer mig frågande till om det är i kvalificeringsmomentet som beställaren ska använda sina resurser.
Visserligen kan informationsinhämtningen avse mer generaliserbara förmågor, såsom serviceförmåga, förmåga att ta till sig information och leveransförmåga utifrån fastställda mål. Om informationsinhämtningen avser mer generella förmågor blir balansgången mellan generiskt och specifikt enklare, samtidigt som hantverket att definiera dessa förmågor blir svårare.
När referenstagningen avser generaliserbara förmågor blir gränsdragningen mellan kraven på leverantören å ena sidan och kraven på upphandlingsföremålet och avtalsvillkoren å andra sidan än svårare, eftersom exemplifieringen ovan visar på förmågor som ofta är personberoende.
Det går såklart, med skicklighet och tur, att hamna exakt rätt. Men att behöva ha tur för att uppnå ett syfte är att spela ett för högt spel. Alldeles oavsett blir det mycket skrik för lite ull.
Sammanfattning
Att skaffa sig trygghet är bra. Att använda referenser för att skaffa sig den tryggheten kan på goda grunder ifrågasättas. När referensverktyget skärskådas visar sig verktyget vara mer trubbigt än vid första anblick. När resursåtgången för referensmomentet är tämligen hög och syftet sällan uppnås gör beställaren klokt i att tänka ett extra varv om referenstagning över huvud taget ska inkluderas i upphandlingen.
Det finns all anledning att söka andra kreativa lösningar för att ge beställaren tillräcklig och faktisk trygghet utan att begränsa konkurrensen eller onödig resursanvändning.
Sådana kreativa lösningar tror jag främst kan hittas inom ramen för kraven på upphandlingsföremålet eller genom en ändamålsenlig utformning av avtalsvillkoren, och i viss mån genom att tänka nytt i kvalificeringen. För jag är övertygad att samtliga beställare i valet mellan skrik och ull, väljer det sistnämnda.
Hannes Härfast
Affärsrådgivare, Adda Affärsconcept
Lars Lagerström
Bra inspel! Ett större problem som har börjat bli allt vanligare är att upphandlarna inte kräver att anbudslämnare ska bifoga ritningar, tekniska beskrivningar eller andra redovisande handlingar i anbuden utan endast kryssa i att man uppfyller kraven. Det är om något att köpa grisen i säcken. Valet motiveras med att ” då det inte finns något att granska så undviker bi överprövningar” . Detta agerande står i strid mot avsikten med transparens i LOU och är enbart till för att bättra på upphandlarnas överprövningsstatistik. Oftast sker ingen kontroll och upphandlaren rusar vidare på nästa upphandling och kollegorna som skall förvalta kontraktet får ärva bristerna. I slutändan är det brukarna som blir lidande av detta agerande och underlåtenhet att granska anbuden.
Monica
Bra artikel.
Som upphandlare vet man att referenser alltid ställer till det på ett eller annat sätt alternativt inte ger någonting. Men beställare envisas med att alltid vilja ha referenser.
Silvio
Bra artikel, ja g ser fram emot att att läsa del 2 för att ta reda på hur jag ska göra för att hitta en bra en leverantör.
Stefan K
Egentligen inte på något sätt märkligare än att ta referenser som vid en rekrytering. Men förstås ska det ske på ett korrekt sätt och det är viktigt att en ev. värdering ska ske av Beställaren och inte av någon annan part.
Jon
Intressant inlägg. Några idéer till fortsättning i en mer rättsteknisk inriktning: i) referenstagningar används ofta som tilldelningskriterium också med frågor som utvärderar anbudsgivaren och inte det som upphandlas, ii) referenstagningar kan misslyckas av olika skäl utan fel från anbudsgivarens sida men med allvarliga konsekvenser för anbudsgivaren, iii) referenstagningar ligger (i min uppfattning) helt utanför LOU – det är intressant att fundera under vilka premisser är de tillåtna (när andra typer av kompletteringar inte är tillåtna, kan UM ställa formkrav som kan antas försvåra referenstagningen (korta tidsfrister, stort antal referenser, …), osv.
Personligen tycker jag att referenstagningar är ett viktigt verktyg inom tjänsteområden, men utan stöd i upphandlingslagar görs många fel. Referenstagningar bör ställa objektiva frågor som kan jämföras på ett objektivt sätt och kontrolleras (ej ”Hur nöjda var du med bolag X”, tillåtna former borde beskrivas i lagen och anbudsgivare borde få den typen av återkoppling från UM som behövs för att säkerställa att referenstagning genomförs framgångsrikt.
Mats
Att tidsåtgången för referenstagning skulle vara argument för att det är dåligt att använda sig av referenser tycker jag är direkt felaktigt då ett av de största problemen inom offentlig upphandling är oseriösa anbudsgivare som utan tvekan klickar i ”ja”-rutorna. Mha referenstagning så skapar man den verklighetsförankring som behövs för att få kvalité i leveransen. Referenstagning behöver inte alls ta mycket tid om man bara gör det på ett bra sätt, exempelvis kan man låta anbudsgivaren skicka in underskrivna referensblanketter, dvs med en bra instruktion och tydliga regler kan arbetet hållas till en rimlig nivå för inköparna. Och är det minskad tidsåtgång som eftersträvas så är det första rådet att sluta upphandla så mycket från grunden lokalt när det finns så många färdiga ramavtal (ex Adda och Kammarkollegiet) som man kan använda. Där pratar vi nog mer om protektionism och vänskapskorruption att så många upphandlande myndigheter likväl lägger hundratals timmar på egna avtal (men det är såklart en annan diskussion).