En rättssäker överprövningsprocess?

Av de överprövningsmål som förvaltningsrätterna avgjorde under 2025 fick leverantörerna bifall (helt eller delvis) i cirka 7 procent av målen. Tio år tidigare låg motsvarande siffra på cirka 22 procent.*

Den låga framgångsfrekvensen för leverantörer väcker frågor. Har upphandlande myndigheter blivit bättre på att följa upphandlingsregelverket eller är det svårare att vara framgångsrik som leverantör i en överprövning? 

Vi har identifierat tre möjliga förklaringar och det finns säkert fler. 

De senaste åren har överprövningsutrymmet begränsats på olika sätt. I utredningar (exempelvis SOU 2013:12, SOU 2015:12 och SOU 2025:96) beskrivs överprövningar som problematiska. I SOU 2025:96 föreslår Produktivitetskommissionen att det bör bli svårare för leverantörer att få upphandlingar överprövade. Även om utredningarna inte alltid utmynnat i lagändringar, har regler om preklusion, påtalandeskyldighet och skyndsamhetskrav tillkommit. Processrisken har skjutits från det offentliga till det privata och möjligheten att nå framgång med en överprövning har aktivt begränsats. 

En annan orsak kan vara bevisbördans placering och det beviskrav som domstolarna tillämpar. Leverantören har normalt bevisbördan för att det finns brister i en upphandling. Ofta tillämpar domstolarna ett högt ställt beviskrav (exempelvis ”visat” eller ”styrkt”), vilket kan göra det svårt för leverantörer att nå framgång med sin talan. Detta trots att beviskravet bör anpassas med hänsyn till sakens beskaffenhet (jfr HFD 2013 ref. 61) och att bevisbördan bör övergå till den upphandlande myndigheten när leverantören presenterat tillräcklig bevisning (jfr Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3492-18). 

Domstolen ska dessutom se till att målen blir så utredda som deras beskaffenhet kräver och säkerställa att målen prövas effektivt (HFD 2015 ref. 55). Följden blir bland annat att domstolen, när det är nödvändigt, ska begära in kompletterande material. Under senare år begär leverantörer närmast regelmässigt sekretess för samtliga delar av sitt anbud och begäran upprätthålls i regel av den upphandlande myndigheten. En leverantör som vill granska om en tilldelning skett på ett korrekt sätt får i många fall endast ett kraftigt maskerat material att gå igenom. Leverantören kan då överklaga sekretessbeslutet och/eller överpröva tilldelningen och begära att domstolen begär in och granskar anbudshandlingarna. 

En leverantör har i sådana fall ofta svårt att med trovärdighet påstå att det finns brister i tilldelningen som medför att domstolen ska begära in anbudshandlingar, varför leverantörer många gånger avstår överprövning, eller helt enkelt förlorar överprövningen, eftersom det inte går att bevisa några brister i upphandlingen. 

Möjligheterna att få prövningstillstånd i kammarrätten har även minskat, vilket har uppmärksammats av Sara-Li Olovsson och Erik Edström. 

Grunderna för prövningstillstånd i kammarrätten (specifikt ändrings- och granskningsdispens) ska utgöra en slags ventil för att säkerställa korrekta avgöranden och rättssäkerhet. Kammarrätterna är dock restriktiva med att bevilja prövningstillstånd (cirka 83 procent av målen som överklagades 2025 sakprövades inte av kammarrätt). Det leder också till att ännu färre mål överklagas till högsta instans. Glädjande nog har HFD under 2026 ändå meddelat flera prövningstillstånd i mål som rör offentlig upphandling. 

Kammarrätten skulle kunna ta ledning av Högsta domstolens bedömning av grunderna för prövningstillstånd i underrätt, särskilt i mål Ö 4564-23, där domstolen slog fast att ändringsdispens bör tillämpas generöst och att granskningsdispens är särskilt motiverat i tekniskt och ekonomiskt svårbedömda mål. Även om målet gällde miljörätt i allmän domstol är prövningstillståndsgrunderna materiellt desamma. Dessutom är upphandlingsmålen ofta omfattande, tekniskt och ekonomiskt svårbedömda samt har en stark EU-rättslig koppling vilket borde föranleda fler beviljade prövningstillstånd i kammarrätterna. 

Ett rättssäkert överprövningsförfarande förutsätter både att leverantören har en reell möjlighet att få materiellt riktiga avgöranden och att prövningen sker inom rimlig tid. Utvecklingen har under de senaste åren främst tagit sikte på det senare. Vi hoppas att kommande utredningar och förändringar fokuserar på den materiella prövningen och på att stärka rättssäkerheten, att beviskrav anpassas efter målens beskaffenhet med en ”hoppande” bevisbörda mellan parterna, att domstolen intar en mer aktiv utredande roll när myndigheter sitter på sekretessbelagt material, och att det sker en mindre restriktiv tillämpning av prövningstillståndsgrunderna i kammarrätten.

* Statistiken är hämtad från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket den 19 augusti 2026. På Upphandlingsmyndighetens hemsida framhålls att tolkning av statistiken ska göras med viss försiktighet. 

TEXT: Per-Owe Arfwedson, Ella Akenine och Alice Grapp, Bokwall Rislund Advisors