Tekniska krav behöver inte motiveras – men produktspecifika kräver ”eller likvärdigt”

Bakgrund

Ett sjukhus i Rumänien offentliggjorde en anbudsinfordran avseende upphandling av en kirurgisk robot. Inför upphandlingen hade sjukhuset genomfört en marknadsundersökning, inom ramen för vilken två typer av kirurgiska robotar identifierades: dels robotar med ett kompakt system där robotarmarna utgör en sammanhållen enhet, dels robotar med ett modulsystem där robotarmarna är placerade fristående från varandra. Marknadsundersökningen visade vidare att det fanns minst tre tillverkare av modulära robotsystem.

I de tekniska specifikationerna i förfrågningsunderlaget angav sjukhuset bland annat att den kirurgiska roboten skulle bestå av minst fyra moduler med fristående robotarmar. En leverantör av kompakta robotsystem gjorde gällande att de tekniska specifikationerna stred mot de rumänska bestämmelser som genomför artikel 18 (de upphandlingsrättsliga principerna) och artikel 42 (tekniska specifikationer) i direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) – jfr. 4 kap 1 § och 9 kap. 1-8 §§ LOU. 

Sjukhuset anförde att de tekniska specifikationerna var motiverade mot bakgrund av sjukhusets logistiska förutsättningar, i synnerhet behovet av att kunna anpassa robotens konfiguration efter tillgängligt utrymme, något som enligt sjukhuset inte var möjligt med ett kompakt system. Leverantörens talan ogillades i första instans. Leverantören överklagade domen till den rumänska appellationsdomstolen, vilken begärde förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor:

1) Hindrar öppenhetsprincipen i artikel 18.1, jämförd med artikel 49 och artikel 2.1 led 13 i LOU-direktivet, att en anbudsgivare utesluts på grundval av vissa tekniska specifikationer, som motiveras av ett ”objektivt behov”, som den upphandlande myndigheten angett först efter det att meddelandet om upphandling och upphandlingsdokumenten offentliggjordes?

2) Hindrar artiklarna 42.1, 42.3 b och 42.4 i LOU-direktivet att en upphandlande myndighet i de tekniska specifikationerna anger krav utan att kraven åtföljs av formuleringen ”eller likvärdigt”?

3) Innebär principerna om likabehandling och icke-diskriminering i artikel 18.1 i LOU-direktivet att bedömningen av de tekniska specifikationernas restriktiva karaktär ska göras utifrån den upphandlande myndighetens ”objektiva behov” före offentliggörandet av meddelandet om upphandling och upphandlingsdokumenten?

EU-domstolen

EU-domstolen besvarade den första och tredje frågan nekande. EU-domstolen prövade den första och tredje frågan tillsammans, och sökte klarhet i huruvida principerna om öppenhet och likabehandling i artikel 18.1 jämförd med artikel 42.1, 42.2 och 49 i LOU-direktivet, utgör hinder för att en upphandlande myndighet utesluter en anbudsgivares anbud på grundval av tekniska specifikationer som vid tidpunkten för offentliggörandet av meddelandet om upphandling inte motiverats objektivt i upphandlingsdokumenten. 

Varken ordalydelsen i artikel 42.1 eller definitionen av teknisk specifikation i bilaga VII innebär att en upphandlande myndighet är skyldig att på ett objektivt sätt motivera de tekniska specifikationer som den angett. EU-domstolen framhöll att en upphandlande myndighet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av specifikationerna, eftersom den är bäst lämpad att avgöra vad den behöver och vilka krav som måste uppfyllas.

Principen om öppenhet kräver att upphandlingsdokumenten är klara, precisa och entydiga, men innebär inte att den upphandlande myndigheten vid offentliggörandet måste ange alla objektiva skäl bakom varje teknisk specifikation. Kravet på motivering hänför sig snarare till proportionalitetsprincipen, vilken innebär att en upphandlande myndighet måste kunna motivera på vilket sätt graden av detaljrikedom i de berörda tekniska specifikationerna är nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen.

EU-domstolens bedömning grundades på LOU-direktivets systematik, där unionslagstiftaren uttryckligen anger när krav måste motiveras. En mer långtgående tolkning av öppenhetsprincipen skulle enligt domstolen rubba den avsedda balansen mellan anbudsgivarnas och de upphandlande myndigheternas rättigheter och skyldigheter samt medföra ett krav på detaljerad motivering av varje enskilt krav, vilket i vissa fall skulle innebära en oproportionerlig administrativ börda för den upphandlande myndigheten.

Artikel 18.1 i LOU-direktivet jämförd med artiklarna 42.1, 42.2 och 49 i samma direktiv, ska således tolkas så, att de i nämnda artikel 18.1 angivna principerna om öppenhet och likabehandling inte utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för ett offentligt upphandlingsförfarande, utesluter ett anbud från en leverantör med hänvisning till tekniska specifikationer, även om dessa specifikationer vid tidpunkten för offentliggörandet av meddelandet om upphandling inte hade motiverats utifrån objektiva behov i upphandlingsdokumenten.

EU-domstolen besvarade även den andra frågan nekande, men med ett viktigt undantag. Domstolen erinrade inledningsvis om att tekniska specifikationer ska ge alla anbudsgivare lika tillträde till upphandlingsförfarandet och inte får medföra omotiverade hinder för konkurrensen. EU-domstolen klargjorde vidare att tekniska specifikationer som innehåller hänvisningar till ett visst fabrikat, en viss källa, typ eller särskilda tillverkningar är principiellt förbjudna (se artikel 42.4 i LOU-direktivet) om sådana hänvisningar riskerar att gynna vissa företag och utesluta andra och därmed begränsa konkurrensen. Undantag gäller endast i de fall där det inte är möjligt att beskriva kontraktsföremålet tillräckligt precist och begripligt på annat sätt, varvid hänvisningen dessutom ska åtföljas av ”eller likvärdigt”. Om hänvisningen däremot oundvikligen följer av kontraktsföremålet faller artikel 42.4 utanför tillämpning, men detta undantag ska enligt domstolen tolkas restriktivt.

Domstolen fann att kraven avseende modulär och rörlig konstruktion, vikt, golvyta och armarnas placering avsåg en viss ”typ” av vara eller ”särskild tillverkning” i den mening som avses i artikel 42.4, eftersom de i praktiken kunde utesluta leverantörer av kirurgiska robotar med kompakta system. Det ankommer dock på den hänskjutande domstolen att bedöma om kraven oundvikligen följer av kontraktsföremålet, exempelvis mot bakgrund av operationssalarnas utformning och kravet att dessa inte ska behöva anpassas. Endast i ett sådant fall får kraven uppställas utan tillägget ”eller likvärdigt”.

Svaret på den andra frågan är således att artikel 42.1 och 42.4 i direktiv 2014/24 ska tolkas så att en upphandlande myndighet inte får uppställa krav avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på en kirurgisk robot utan tillägget ”eller likvärdigt”, såvida inte kraven – mot bakgrund av upphandlingsdokumenten – oundvikligen följer av kontraktsföremålet.

Analys

EU-domstolens avgörande berör två viktiga frågeställningar inom upphandlingsrätten: dels den upphandlande myndighetens skyldighet att motivera tekniska specifikationer, dels gränserna för att ange produktspecifika krav utan att ange ”eller likvärdigt”. 

EU-domstolens svar på den första frågan framstår enligt vår mening som logiskt och praktiskt välmotiverat. Att kräva av upphandlande myndigheter att i varje upphandlingsdokument redovisa de objektiva skälen bakom varje enskild teknisk specifikation vore mycket betungande och skulle i förlängningen kunna hämma upphandlande myndigheters förmåga att definiera sina behov. EU-domstolen bekräftar i linje med tidigare praxis att den upphandlande myndigheten är bäst lämpad att bedöma vilka varor och egenskaper som krävs för att uppnå de önskade resultaten med upphandlingen.

Det är dock viktigt att notera att avsaknaden av en formell motiveringsskyldighet i upphandlingsdokumenten inte innebär att tekniska specifikationer får utformas hur som helst. Proportionalitetsprincipen kräver alltjämt att den upphandlande myndigheten kan motivera på vilket sätt graden av detaljrikedom i specifikationerna är nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen – exempelvis i samband med överprövning. För svenska upphandlande myndigheters del kan det därför vara klokt att åtminstone internt dokumentera de objektiva skäl som ligger till grund för de angivna tekniska specifikationerna, även om det inte krävs att dessa redovisas i upphandlingsdokumenten. 

EU-domstolens svar på den andra frågan bekräftar en sedan länge gällande princip: tekniska specifikationer som de facto pekar ut en viss typ av vara eller tillverkning – och därigenom utestänger andra leverantörer – ska i regel åtföljas av orden ”eller likvärdigt”. Undantaget, att kravet är motiverat av kontraktsföremålet och därmed oundvikligen följer av detta, ska tolkas restriktivt. 

En upphandlande myndighet kan alltså inte kringgå kravet på ”eller likvärdigt” enbart med hänvisning till sina specifika behov eller lokala förhållanden. Kraven måste oundvikligen följa av kontraktsföremålet. I praktiken innebär detta att om en upphandlande myndighet styr de tekniska specifikationerna mot en viss produkttyp – exempelvis avseende storlek, modulärt system eller rörlig karaktär – bör myndigheten noggrant dokumentera och kunna styrka att dessa krav är oundvikliga givet den specifika upphandlingen. Dessa skäl kan förvisso vara relativt unika för den enskilda upphandlingen. I det aktuella fallet handlade det bland annat om hur operationssalarna var utformade, det vill säga om det fanns plats för annan typ av specifikation av robot.

Avslutningsvis är EU-domstolens avgörande i linje med dess tidigare rättspraxis om tekniska specifikationer. De principer som slås fast bekräftas redan i tidigare avgöranden såsom Roche Lietuva (C-413/17) och DYKA Plastics (C-424/23). Avgörandet ger dock ytterligare vägledning och påminner om vikten av att tekniska specifikationer utformas med beaktande av såväl proportionalitetsprincipen som likabehandlingsprincipen.

Mål: EU-domstolen i mål C-568/24 den 16 april 2026.