Sammanfattning
Bestämmelserna om ändring av koncessioner i 14 kap. i LUK är tillämpliga även på koncessionsavtal som har ingåtts innan LUK har trätt i kraft. Ett kommunalt beslut om ändring av en avgiftstaxa med stöd i lag innebär emellertid inte att ett koncessionsavtal som finansieras med sådana avgifter därmed ändras.
Bakgrund
Uddevalla kommun överlät under 2008 sin verksamhet avseende renhållningstjänster till Uddevalla Energi. Under december 2022 beslutade kommunfullmäktige att höja taxan som gällde insamling, hantering och behandling av hushållsavfall samt slamtömning med 3,5 procent. Beslutet fattades ensidigt av kommunen på begäran av energibolaget. Beslutet fattades med stöd av 27 kap. 6 § miljöbalken (MB) och anledningen till beslutet var de kostnadsökningar som skett inom flera områden.
Efter beslutet om prishöjning ansökte Liselotte Lööf Miljö om överprövning och yrkade att det avtal om prishöjning som kommit till stånd genom kommunfullmäktiges beslut i december 2022 skulle förklaras ogiltigt.
Domstolarnas bedömning
Lagen om upphandling av koncessioner, LUK, trädde i kraft den 1 januari 2017, och var således inte tillämplig vid tiden när det ursprungliga avtalet ingicks 2008.
Förvaltningsrätten konstaterade att Kammarrätten i Göteborg tidigare har uttalat att LUK är tillämplig även i en situation då ett kontrakt som ingåtts innan LUK trätt i kraft har ändrats och att detta gäller oavsett ändringens karaktär eller omfattning.
Efter att ha konstaterat att LUK var tillämpligt på det aktuella kontraktet prövade förvaltningsrätten förutsättningarna för tillämpning av reglerna om ändring av koncessioner i 14 kap. LUK. Förvaltningsrätten fann att 14 kap. LUK även kan tillämpas på tjänstekoncessioner som inte har tilldelats efter ett offentligt upphandlingsförfarande. Därefter gick förvaltningsrätten vidare till de aktuella undantagen för när ett kontrakt kan ändras utan att en ny upphandling måste göras samt undantaget för när en ändring inte anses vara en väsentlig ändring i LUK:s mening enligt 14 kap. 8–15 §§.
Förvaltningsrätten gick vid sin prövning över till 27 kap. MB, varav framgår att kommuner får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för sådana tjänster som höjningen av den aktuella taxan gäller och att avgiften ska betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen. Avgiftens storlek baseras på självkostnadsprincipen.
Rätten konstaterade att sökanden Liselotte Lööf Miljö inte gjort gällande att höjningen av taxan skulle ha inneburit att energibolaget har gått utöver de ersättningsgilla kostnader som bolaget haft för att bedriva verksamheten samt att sökanden inte heller förklarat på vilket sätt en höjning skulle medföra en så betydande ökning av koncessionens värde som skulle ha utgjort en otillåten ändring av kontraktet.
I stället var kommunens uppgifter om att prishöjningarna inte ger någon betydande förmån med beaktande av förändringar i bland annat indexregleringar oemotsagda och inget som framkommit i målet gav anledning att ifrågasätta detta.
Förvaltningsrätten avslog Liselotte Lööf Miljös ansökan om överprövning. Sökanden överklagade till kammarrätten.
Kammarrätten konstaterade att kommunfullmäktige fattat sitt beslut med stöd av lag. Vid fastställande av taxan är kommunen skyldig att beakta 27 kap. 5 § MB, som reglerar storleken på avgiften och vad avgiften kan bestämmas till. Kommunfullmäktiges beslut reglerar således ensidigt vad slutanvändarna ska betala för tjänsterna och kan således inte ha inneburit att ett tilläggsavtal har slutits mellan kommunen och Uddevalla Energi. Inte heller kunde omständigheterna innebära att koncessionsavtalet ändrats på annat sätt. Kammarrätten upphävde förvaltningsrättens dom och avvisade ansökan om överprövning.
Analys
Som framgått gjorde förvaltningsrätten och kammarrätten skilda bedömningar i målet, närmare bestämt om det överprövade beslutet utgjorde en ändring av koncessionsavtalet som inte var väsentlig eller om beslutet inte alls innebar en ändring av koncessionsavtalet.
Det är i sig intressant att förvaltningsrätten konstaterade att ändringsbestämmelserna i LUK i och för sig är relevanta för ändringar av koncessionsavtal som ingåtts innan lagen trädde i kraft. Kammarrätten verkar dela förvaltningsrättens bedömning i den frågan.
Även om förvaltningsrätten gjorde en relativt pedagogisk genomgång av bestämmelserna om ändring av koncessioner i 14 kap. 8–15 §§, framgår det inte klart av domskälen vilken undantagsbestämmelse förvaltningsrätten bedömde tillämplig, vilket i sin tur förefaller bero på att sökandens talan inte var helt tydlig.
Förvaltningsrätten verkar i sin bedömning ha stannat vid att konstatera att koncessionens värde inte ökat i större utsträckning än vad som är tillåtet enligt 9 och 15 §§ (tio procent av koncessionens värde med hänsyn tagen till den genomsnittliga inflationen i Sverige). Det skulle ha varit intressant med en närmare prövning av vad som utgör en väsentlig ändring enligt 14 §, men förvaltningsrätten fick inte anledning att pröva den frågan närmare.
Kammarrättens slutsats – att kommunfullmäktiges beslut om avgiftshöjning inte skulle utgöra ett tilläggsavtal till koncessionsavtalet eller innebära att avtalet på annat sätt har ändrats – är inte helt okontroversiell.
Konkurrensverket har tidigare uttalat att ett beslut i ett kommunalt bolag, som påverkar villkoren för tillhandahållande av en tjänst, kan utgöra ett avtal (jfr Konkurrensverkets beslut dnr 135/2019 p. 50). Uttalandet vinner emellertid inte stöd i aktuellt avgörande, vilket innebär att det förefaller vara oklart om Konkurrensverkets bedömning i andra avseenden skulle stå sig vid en rättslig prövning.
Målnummer och domstol
Kammarrätten i Göteborg mål nr 6311-23.
Juristpanelen
