Sammanfattning
I en upphandling som gällde analysutrustning för sjukhusmiljö hade en region avsett att upphandla ett kontrakt – men enligt kammarrätten rörde det sig om ett ramavtal. Trots att man tog hänsyn till utrustningens långa ekonomiska livslängd saknades särskilda skäl som motiverade en 14-årig löptid.
Bakgrund
Region Kalmar län genomförde en upphandling som gällde analysutrustning för allmänkemi och immunkemi samt av en automationsbana med pre- och postanalytiska funktioner. Avtalstiden var sju år med en option på ytterligare sju år, det vill säga sammanlagt 14 år.
Beckman Coulter ansökte om överprövning och anförde bland annat att avtalet avsåg ett ramavtal och att det saknades skäl för att låta ramavtalet ha en löptid på mer än fyra år. Även om avtalet inte skulle betraktas som ett ramavtal var löptiden enligt Beckman oproportionerligt lång.
Regionen menade att upphandlingen avsåg ett kontrakt. Om upphandlingen skulle anses avse ett ramavtal motiverades den långa avtalstiden, enligt regionen, av att föremålet för upphandlingen utgjordes av avancerade analysinstrument i sjukhusmiljö med en driftsättningstid på upp till två år och lång ekonomisk livslängd.
Förvaltningsrätten ansåg inte att Beckman hade lyckats visa att det upphandlade avtalet var ett ramavtal eller att avtalets löptid var oproportionerligt lång, och avslog därmed Beckmans ansökan.
Kammarrättens bedömning
Kammarrätten prövade om avtalet utgjorde ett ramavtal i LOU:s mening eller inte. Till skillnad från förvaltningsrätten, som ansåg att avtalet till övervägande del avsåg utrustning, fäste kammarrätten vikt vid att leverantören erhöll en fast ersättning per patientresultat. Den ersättningen avsåg i princip allt som krävdes för uppdraget, inklusive tillhandahållande av utrustning.
Kammarrätten konstaterade även att de enheter som omfattades hade rätt att beställa från avtalet och att fakturering skedde efter leverans. Prestationen som efterfrågades var ensidigt styrd av regionens behov och därmed inte på förhand bestämd. Regionen hade inte heller förbundit sig att avropa viss volym eller till vissa värden. Enligt kammarrätten avsåg upphandlingen sammantaget ett ramavtal.
Därefter ställdes frågan om ramavtalets löptid kunde anses förenlig med 7 kap. 2 § LOU som anger att ramavtal får löpa under längre tid än fyra år endast om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena kan sådana skäl vara att föremålet för upphandlingen medför stora investeringar för leverantören eller att leverantören under ramavtalets löptid måste förfoga över utrustning med en längre avskrivningstid än fyra år.
För att en längre löptid än fyra år ska tillåtas till följd av stora investeringar med lång avskrivningstid måste, enligt kammarrätten, omständigheterna i det enskilda fallet vara sådana att en lång löptid behövs för att konkurrensen på marknaden inte ska hämmas. I detta fall ansåg inte kammarrätten att regionen visat särskilda skäl för en avtalstid på 14 år på grund av de investeringar som anbudsgivare behövde göra. Kammarrätten beaktade härvid att den ekonomiska livslängden för utrustningen var cirka sju år, men ansåg att den långa driftsättningstiden däremot inte påverkade bedömningen.
Kammarrätten konstaterade att det inte heller hade fastställts något tak för högsta kvantitet eller högsta kontraktsvärde. Skaderekvisitet var uppfyllt och upphandlingen skulle därför göras om.
Analys
Den begränsade löptiden för ramavtal kan ibland leda till att upphandlande myndigheter söker tillgodose önskemål om en lång avtalstid genom att i upphandlingsdokumenten ange att upphandlingen avser ett kontrakt. Detta kan särskilt bli aktuellt om upphandlingen har inslag av både kontrakt och ramavtal.
Gränsdragningen mellan ramavtal och kontrakt är ofta svår att göra och beror, förenklat sett, på hur avtalsvillkoren är utformade i det enskilda fallet liksom på vad avtalet huvudsakligen avser. Ett ramavtal lägger emellertid grunden för flera, eventuella, anskaffningar till skillnad från ett kontrakt som avser en faktisk anskaffning.
En betydelsefull skillnad mellan kontrakt och ramavtal är att ramavtal enligt reglerna för den klassiska sektorn inte får tecknas för längre tid än fyra år om det inte finns särskilda skäl. Någon motsvarande begränsning finns inte i fråga om kontrakt, även om en alltför lång kontraktstid kan anses oproportionerlig med hänsyn till kontraktsföremålet.
Vidare har EU-domstolen uttalat att det anses främmande för det upphandlingsrättsliga regelverket att ingå kontrakt på obestämd tid (C-454/06, Pressetext p. 73).
När kan det då vara motiverat att låta ramavtal enligt LOU ha en längre löptid än fyra år? Som exempel kan nämnas Kammarrätten i Stockholms dom i mål nummer 1583–13 som gällde en marknad med mycket få aktörer där en lång avtalstid ansågs främja konkurrensen liksom Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nummer 3124-3127-13 rörande en upphandling av avfallshämtning där leverantören behövde förfoga över fordon med lång avskrivningstid, något som skapade ekonomisk osäkerhet för mindre aktörer och verkade konkurrenshämmande. I båda fallen accepterades en avtalstid på sju år.
I Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nummer 2573-18 ansågs säkerhetsaspekten i samband med en lång implementeringstid av ett tekniskt system på färjor motivera avtalets löptid på åtta respektive tio år.
Endast i undantagsfall kan ramavtal tillåtas löpa längre än fyra år och detta bör såsom kammarrättspraxis antyder kunna motiveras av att en kortare löptid vore konkurrenshämmande eller i annat fall av speciella omständigheter. De skäl som åberopas ska vara kopplade till själva upphandlingsföremålet.
I det aktuella fallet framgick det inte att utrustningen medförde så höga investeringskostnader som kunnat motivera en 14-årig löptid. Utrustningens ekonomiska livslängd översteg visserligen fyra år men regionen tycks inte ha utvecklat på vilket sätt en kortare avtalstid än den föreslagna var konkurrenshämmande. Det kan noteras att löptiden i ovan refererade mål där särskilda skäl ansågs föreligga var betydligt kortare än i här aktuellt fall. Det kan därför inte uteslutas att en kortare avtalstid hade kunnat godtas.
Även om en fyraårig löptid för ramavtal kan tyckas kort i vissa sammanhang bör man komma ihåg att det i princip inte finns något som hindrar en upphandlande myndighet från att avropa och tilldela ett kontrakt från ett ramavtal strax före det att ramavtalet löper ut, förutsatt att ramavtalet inte används på ett sätt som kan anses otillbörligt. Det enskilda kontraktet kan därmed löpa efter det att ramavtalet upphört.
I syfte att undvika överprövningar som gäller avtalets karaktär och/eller löptid bör upphandlande myndigheter ha såväl behovet som avtalets karaktär klart för sig i samband med att upphandlingar planeras och upphandlingsdokument utformas. Långa löptider, i synnerhet för ramavtal, bör vidare vara genomtänkta och kunna motiveras noga.
Målnummer och domstol
Kammarrätten i Jönköpings dom den 25 februari 2021 i mål nummer 1686-20.
Juristpanelen
