Den statliga Kliva-utredningen bedömer efter granskning av en stor mängd upphandlingar att det är vanlig med brister och missriktade krav som exempelvis gruppstorlekar.
Bristerna leder enligt Kliva-utredningen till att ett stort antal upphandlingar överklagas och att många dem behöver göras om. I många fall kan det då handla om brist på transparens och att det blir oklart för anbudsgivare om grunderna för tilldelningen.
Utredningen föreslår att de kommunala huvudmännen använder sig oftare av RFI utifrån att utbildningsanordnarna generellt arbetar med upphandling av vuxenutbildning och har värdefulla kunskaper och erfarenheter.
Ett annat av utredningens förslag är att Upphandlingsmyndigheten och Skolverket bör samverka kring att ta fram stöd för upphandling av vuxenutbildning som ökar beställarkompetensen i en förstärkt inköpsprocess.
Michaela Zankl har varit utredningssekreterare i Kliva-utredningen:
-Vår bild är att det ser väldigt olika ut med de krav som ställs i upphandlingar. Ett exempel är att huvudmännen sätter en numerär på antalet elever i en klass eller grupp. Risken är att det blir styrande – att exempelvis ett tak på 25 blir norm och att man aldrig har färre. Enligt styrdokumenten ska rektor besluta om resurser i adekvat omfattning.
-Vissa avtal riskerar faktiskt att försvaga de styrdokument som måste vara överordnade i vuxenutbildning – skollagen, förordningen om vuxenutbildning, läroplan och kursplaner. Så det finns problem med svaga upphandlingsunderlag där vi också ibland kan se rena felaktigheter som att man ställer krav kring hur nationella prov ska användas som inte är förenliga med styrdokumenten.
Det statliga betänkandet betonar att ersättningsmodellens utformning inte per automatik ger god kvalitet utan att det krävs ett bredare grepp,
-Vi har sett att man väljer att betala mer exempelvis för godkända elever och det är faktiskt en ersättningsmodell som saknar motsvarighet i skollagsreglerad utbildning – exempelvis att betygen skulle vara kopplade till skolpengen som gäller i grund- eller gymnasieskola. Betyg är ett väldigt trubbigt mätinstrument och det är betydligt enklare exempelvis inom Arbetsförmedlingens uppdrag stöd och matchning där ett lyckat resultat kan kopplas till att individen gått vidare till jobb eller studier och att det då påverkar leverantörens ersättning, säger Michaela Zankl.
Hon pekar även på brister i kommunernas behovsanalys som bedöms vara av mycket varierande kvalitet.
-I vissa fall görs de inte alls eller till och med att förfrågningsunderlag från en annan kommun i princip kopieras. Så kan man inte jobba som huvudman utan det krävs en klar målbild om den undervisning som man tänker beställa och att anpassning sker efter lokala behov, säger Michaela Zankl.
Uppsala är en kommun som redan tagit intryck av Klivautredningen med ökat fokus på kvalitet i en ny, stor upphandling av vuxenutbildning för bland annat Svenska för invandrare, SFI.
Upphandlingen bygger på ett fast pris per utbildning som gör att kommunen kan ställa tydliga krav på leverantören.
Undervisning med forskningskoppling, beprövad erfarenhet och möjligheterna att möta elevernas förutsättningar är centrala kvalitetskrav i upphandlingen.
Leverantörerna måste också möta ökade krav på flexibla studieformer – exempelvis att kunna kombinera undervisning i klassrum med distansstudier.
–För oss är det viktigaste av allt att erbjuda våra elever en utbildning av god kvalitet, oavsett om den sker i klassrummet eller på distans. Därför var det viktigt att höja och förtydliga kraven gällande digitalisering och organisering av flexibla studieformer, säger Lena Winterbom, direktör för Uppsala kommuns arbetsmarknadsförvaltning.
Uppsalastrategin har följts av Klivautredarna:
-Det är ett bra exempel på hur man kan ställa krav på anordnare som förstärker styrdokumenten på ett bra sätt, säger Michaela Zankl.
Vissa kommunen använder sig annars av en valfrihetsmodell i form av auktorisation där godkända leverantörer får konkurrera om uppdragen. Enligt betänkandet är sådana lösningar i behov av en författningsreglering.
Klivautredningen slår fast att upphandlingsrätten gäller för kommunal vuxenutbildning. Uppsalaprofessorn Olle Lundin har på utredningens uppdrag särskilt analyserat den delen.
-En tidigare utredning kom fram till att vuxenutbildning inte omfattas av LOU och på vissa håll i branschen väckte det en känsla av att det kan finnas ett annat sätt att få till stånd avtal mellan huvudman och leverantör, säger Michaela Zankl.
-Därför kändes det viktigt att klargöra rättsläget och det tycket vi betänkandet gör med Olle Lundins rättsutlåtande att vuxenutbildningen med största sannolikhet omfattas av LOU. Vi hoppas att kommuner som känner frågetecken kring rättspraxis inte bara läser utredningen utan särskilt det rättsutlåtande som finns som bilaga och som kan ge vägledning.
Det är förstås önskevärt både att resultatet (kvalitén) av upphandlad vuxenutbildning mäts och sätts i fokus, samt att incitamentsstyrning används inom ersättningsmodellen. Dock medför det alternativ som diskuteras i artikeln – att ersättning ska basera sig på hur många som går vidare till fortsatta studier eller jobb – vissa problem.
Upphandlingslagstiftningen ställer upp tydliga krav på transparens gällande själva förfarandedelen inför tilldelning, på så sätt att det ska gå att räkna ut vad som gör ett anbud konkurrenskraftigt i förhållande till tilldelningsgrunden; samt vilken prismarginal som kan sättas och fortfarande uppnå lönsamhet. Med andra ord måste en leverantör kunna förutse och räkna på parametrarna i hög grad för att transparenskriteriet ska anses vara uppfyllt.
När det sedan kommer till det genererade avtalet faller förstås detta kriterium bort (även om upphandlingslagstiftningen även fortsättningsvis lägger vissa begränsningar på avtalsrätten) och ersätts av de allmänt avtalsrättsliga kraven för avtal. Dock kan det ifrågasättas om incitament kopplade till handlingar som till stor del ligger utom avtalspartens/leverantörens kontroll är rimliga att ställa upp som bas för beräkningar av lönsamhet. Inte bara ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv utan också ur ett rent affärsmässigt perspektiv.
De som fullföljer en vuxenutbildning och får ett visst betyg har en direkt kausal korrelation med leverantörens insats. Huruvida dessa individer däremot går vidare till fortsatt utbildning eller jobb beror på en rad omständigheter som ligger utanför leverantörens kontroll, såsom drivkraft, mental hälsa, utbud på arbetsmarknaden, övriga stödinsatser, familjesituation (särskilt för kvinnor), mm. Därmed påverkas en stor del av incitamentet/lönsamheten för leverantören av faktorer som inte längre ligger inom dess kontroll eller på ett adekvat sätt kan förutses.
Den osäkerhet som finns förenad med modellen riskerar att leda till att leverantörer tvingas lägga på en riskmarginal som i sämsta fall innebär att leverantören går +/- 0 i ekonomisk marginal och att upphandlande myndighet betalar utebliven vinst. I bästa fall (för leverantören) visar sig riskbedömningen inte motsvara utfallet, i vilket fall leverantören får ett vinstpåslag baserat på faktorer som till stor del ligger utanför leverantörens kontroll. Oavsett kan det ifrågasättas om leverantören på ett tillräcligt transparent sätt kan räkna på affären vid anbudstillfället.
—–
Som slutord ska förstås nämnas att inom all offentlig verksamhet är det ytterst viktigt att verksamhet som drivs i egen regi, vid jämförelse med upphandlad regi, mäts med samma kvalitativa måttstock. Som framgår bl.a. av Konkurrenslagens regler 27-32§§ har offentlig verksamhet möjlighet att konkurrera med privata alternativ på snedvridande eller konkurrenshämmande vis. Bl.a. genom att inte behöva ställa upp riskmarginal för att motverka konkurs, men också för att man får tillgång till andra stödjande verksamheter som i vissa fall kan jämföras med resurserna hos en mindre koncern. Det är därför viktigt att ta fasta på förutsättningarna för upphandlad regi och fokusera på ett gemensamt kvalitetsmått.