Offentlig-privat samverkan åter i ropet

Offentlig-privat samverkan, OPS, är ett samlingsnamn på en typ av samarbetsprojekt mellan offentliga och privata aktörer. Oftast rör OPS stora infrastrukturprojekt och avtalen är både omfattande och har lång avtalstid. OPS bygger i normalfallet på ett slags funktionsupphandling där den privata parten ska tillhandahålla någon form av infrastruktur, exempelvis en bro, tunnel, väg eller järnväg – men inkluderar även finansiering. Ett av huvudsyftena med OPS brukar vara att överföra hela eller delar av ansvaret för finansieringen av och därmed även risken för projektet på den privata aktören. Ofta ingår därför någon form av koncession i ett OPS-projekt.

OPS i Sverige hittills

De mest kända exemplen på OPS-projekt som genomförts i Sverige är Arlandabanan och Nya Karolinska sjukhuset i Solna. I övrigt har intresset för OPS hittills varit lågt i Sverige och frågan har nästan inte alls debatterats på senare år. Däremot har OPS använts i mycket större utsträckning i andra länder, bland annat i Storbritannien, Nederländerna och Kanada.

Att frågan vaknat till liv igen beror på den stora underhållsskuld som finns i den svenska transportinfrastrukturen med stora framtida investeringsbehov i väg- och järnvägsnäten, att kostnaderna i befintliga projekt ökar och att reformutrymmet i statsbudgeten är begränsat. Det är också bakgrunden till att regeringen gett både Trafikverket och före detta riksrevisorn Claes Norgren i uppdrag att utreda om privata aktörer kan påskynda viktiga infrastrukturprojekt genom att bidra med kapital, innovation och effektivitet.

Förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2026-2037

Den 30 september presenterade Trafikverket sitt förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen de kommande tio åren. Inom ramen för arbetet med planen har Trafikverket, på uppdrag av regeringen, identifierat totalt nio projekt, varav fyra vägobjekt och fem järnvägsobjekt, som bedömts lämpliga att genomföra som OPS. Projekten har valts ut för att de bedömts vara tydligt avgränsade och väldefinierade, har ett riktvärde på cirka tre miljarder kronor till 13 miljarder kronor, kan ha flera intressenter och därmed möjlighet till ett flertal anbud samt att de kan vara möjliga att följa upp.

Claes Norgrens utredning

Parallellt med Trafikverkets planarbete har regeringen utsett Claes Norgren till särskild utredare med uppdraget att analysera hur nya former för organisering och finansiering av statliga infrastrukturprojekt kan bidra till att stärka genomförandekapaciteten och minska sårbarheten i dagens modeller. Utredningen ska bland annat analysera de juridiska förutsättningarna för vilka delar av infrastrukturprojekt som kan genomföras i bolagsform, analysera organisation, ersättningsmodell och lämpliga objekt för OPS, analysera genomförande av investeringsobjekt i bolagsform, och lämna förslag om uppföljning och utvärdering. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 15 december 2025.

För- och nackdelar med OPS

Eftersom den privata parten står för finansieringen i projektets inledande faser kan OPS bidra till att kapital tillskjuts snabbare till angelägna infrastrukturprojekt än om kostnaderna skulle betalas med offentliga medel.

Att den privata parten i ett OPS-projekt oftast inte får betalt förrän infrastrukturen är byggd och i full drift bidrar också, enligt internationella undersökningar, till att projekt oftare färdigställs i tid än i traditionella byggentreprenader.

När en privat aktör ansvarar för både byggnation, drift och underhåll under lång tid, skapas också incitament att minimera de totala livscykelkostnaderna snarare än enbart byggkostnaden. Den privata parten får incitament att säkerställa hög kvalitet både vid projektering och byggande, och genom kontinuerligt underhåll. Detta till skillnad från en traditionell byggentreprenad där entreprenörens ansvar upphör vid garantitidens utgång. Dessutom är ersättningen ofta kopplad till infrastrukturens tillgänglighet, alltså i vilken utsträckning anläggningen är tillgänglig för beställaren eller för allmänheten. Det skapar också starka incitament för den privata parten att fokusera på kvaliteten i infrastrukturen.

Bland nackdelarna med OPS brukar nämnas att den relativt komplicerade strukturen kan medföra högre transaktionskostnader, exempelvis i form av kostnader för ekonomiska, juridiska och tekniska konsulter, än traditionella upphandlingskontrakt. Komplexiteten kan också minska transparens och insyn för allmänheten och politiska beslutsfattare.

En annan nackdel som brukar nämnas är att en privat part behöver få avkastning på sina investeringar, vilket långsiktigt kan leda till högre finansieringskostnader än om projektet betalats enbart med offentliga medel. Dessutom kan offentliga aktörer ofta låna upp pengar billigare än privata parter.

Slutligen brukar de långa avtalstider som används för OPS-projekt anses innebära en risk för att parterna låser fast sig i lösningar som blir föråldrade i takt med ny teknik och förändrade samhällsbehov.

Framtiden för OPS i Sverige

OPS kommer knappast att ersätta mer traditionella modeller för upphandling av infrastrukturprojekt. Det ser inte heller ut att vara regeringens eller Trafikverkets avsikt. Däremot är det tydligt att det nu finns ett starkt intresse av att pröva OPS-modellen i särskilt utvalda projekt där förutsättningarna bedöms vara de rätta. Hur många projekt och hur snabbt denna utveckling går beror sannolikt bland annat på resultatet av Claes Norgrens utredning.

OPS är med all sannolikhet ingen universallösning på underhållsskulden i den svenska transportinfrastrukturen, men rätt använt kan OPS kanske bli ett värdefullt komplement. För att lyckas krävs det väl genomtänkta upphandlingar, tydliga avtal, realistisk riskfördelning, hög transparens och systematisk uppföljning. Precis som i alla inköpsprojekt, med andra ord, men i betydligt större skala när det gäller OPS.

TEXT: Kristian Pedersen, advokat och partner, Advokatfirman Kahn Pedersen