Sanktionsavgiften fortfarande för hög

Det var i maj 2022 som Länsstyrelsen i Skåne beslutade att påföra VA Syd en sanktionsavgift på sju miljoner kronor för överträdelser av säkerhetsskyddslagstiftningen. Beslutet var det första i sitt slag och överklagades av VA Syd eftersom nivån på sanktionsavgiften ansågs för hög.

I slutet av november meddelade Förvaltningsrätten i Stockholm sin dom. Domstolen ger vägledning i flera frågor och sänker sanktionsavgiften till sex miljoner kronor. En alltjämt förvånansvärt hög sanktionsavgift mot bakgrund av att domstolen bedömer att det finns ett flertal omständigheter som talar för en lägre sanktionsavgift.

Den 2 maj 2022 fann Länsstyrelsen i Skåne att VA Syd gjort sig skyldig till ett flertal överträdelser av säkerhetsskyddslagstiftningen. Det konstaterades att VA Syd underlåtit att säkerhetspröva personal och leverantörer, uppdatera säkerhetsskyddsanalysen, ha en säkerhetsskyddschef, anmäla att man bedriver säkerhetskänslig verksamhet samt ha en systematisk uppföljning av säkerhetsskyddsarbetet. VA Syds överträdelser ansågs långvariga och uppsåtliga. Länsstyrelsens beslut överklagades av VA Syd.

Den 18 november 2022 kom Förvaltningsrättens dom. Domstolen går igenom flera argument som VA Syd lyft i sitt överklagande. Trots att förvaltningsrättens dom överklagats till kammarrätten ger domstolen viktig vägledning om hur säkerhetsskyddslagstiftningen bör tillämpas.

Bland annat konstaterar förvaltningsdomstolen att:

Länsstyrelsen hade visat att överträdelserna lett till en sårbarhet för Sveriges säkerhet.
Av länsstyrelsens ursprungliga beslut framgick hur VA Syd överträtt olika förbud i säkerhetslagstiftningen. Man konstaterade även att åsidosättandet av lagstiftningen orsakat omfattande sårbarheter för Sveriges säkerhet.

I beslutet utvecklas emellertid inte närmare hur överträdelserna orsakat denna sårbarhet. Därmed menade VA Syd att länsstyrelsen inte uppfyllt sin förvaltningsrättsliga skyldighet att motivera en sanktionsavgift.

Förvaltningsrätten höll inte med och menade att länsstyrelsen motiverat skälen för sitt beslut på ett tillfredsställande sätt och angav att överträdelserna varit omfattande, allvarliga och gett upphov till betydande sårbarhet för Sveriges säkerhet. Domstolen konstaterade även att sårbarheter i dricksvattenförsörjningen kan få långtgående följder och ge upphov till stor skada för samhället. Av den anledningen menade domstolen att en sanktionsavgift i den övre hälften av beloppsintervallet var motiverad.

Förvaltningsdomstolen bedömde inte att en överträdelse om fyra månader var långvarig.
Domstolen konstaterar att överträdelsen pågått under fyra månader av sanktionsgrundande tid, det vill säga från den 1 december 2021 då förändringarna i säkerhetsskyddslagen trädde i kraft till dess att länsstyrelsen utredning inleddes. Till skillnad från länsstyrelsen anser inte domstolen att det kan betraktas som lång tid. Denna omständighet talade enligt domstolen för en lägre sanktionsavgift.

Verksamhetsutövarens geografiska ansvarsområde kan vara en relevant omständighet att beakta vid bestämmandet av storleken på sanktionsavgiften.
Domstolen konstaterade att det geografiska området och antalet människor som skulle kunna drabbas av den uppkomna sårbarheten var begränsat. Denna omständighet talade enligt domstolen för en lägre sanktionsavgift.

Att inte tillräckliga åtgärder vidtagits för att få överträdelsen att upphöra kan vara grund för att bedöma att överträdelsen skett av grov oaktsamhet.
Domstolen konstaterar att VA Syd åtminstone under den sanktionsgrundande perioden inte hade agerat uppsåtligt. Domstolen lade vikt vid att anställda på VA Syd själva kontaktat Säkerhetspolisen samt att VA Syd samarbetat väl med alla inblandade myndigheter.

Domstolen ansåg dock inte att VA Syd vidtagit tillräckliga åtgärder för att få överträdelserna att upphöra och begränsa verkningarna av överträdelserna. Här nämns att utredningen inte visat att VA Syds ledning vidtagit åtgärder för att få överträdelserna att upphöra. Det ansågs allvarligt och därför bedömdes VA Syd ha förfarit grovt oaktsamt.

Som exempel nämns att en anmälan om att VA Syd bedriver säkerhetskänslig verksamhet dröjt till april 2022 (alltså fyra månader) samt att en ny säkerhetschef inte tillträtt förrän den 7 mars 2022 (alltså tre månader). Det faktum att överträdelserna inte begåtts uppsåtligen och att VA Syd samarbetat med myndigheterna talade dock för en lägre sanktionsavgift.  

Vid en sammantagen bedömning av de nämnda omständigheterna landade sanktionsavgiften slutligen på sex miljoner kronor.

Analys
Det är tydligt att domstolen lagt stor vikt vid effekten som överträdelserna skulle kunna få på Sveriges säkerhet. Det nämns väldigt tidigt i domen att en sanktionsavgift i den övre hälften av beloppsintervallet (det vill säga överskridande fem miljoner kronor) var motiverad mot bakgrund av att överträdelserna lett till sårbarhet för Sveriges säkerhet.

I den delen är det är välkommet att domstolen förklarar varför dricksvattenförsörjningen är av central betydelse för Sveriges säkerhet. Domstolens resonemang om hur dricksvattenförsörjningen kan utnyttjas vid angrepp mot Sverige är viktig eftersom den ger vägledning till verksamhetsutövare som överväger om verksamheten de bedriver är säkerhetskänslig.

”… dricksvattenförsörjningen
kan utnyttjas
vid angrepp mot Sverige”

Den typen av vägledning har verksamhetsutövare inte varit bortskämda med trots att det, med hänsyn till de höga sanktionerna som verksamhetsutövare riskerar, blivit en allt viktigare bedömning.  

Det är dock beklagligt att bedömningen av hur dricksvattenförsörjningen kan innebära en sårbarhet för Sveriges säkerhet inte kopplas närmare till de faktiska överträdelserna. Domstolen nämner visserligen att överträdelserna varit omfattande och allvarliga men utvecklar inte det resonemanget. Det är fortfarande svårt att förstå hur det uppstår en allvarlig sårbarhet för Sveriges säkerhet genom att VA Syd underlåtit att anmäla att man bedrev säkerhetskänslig verksamhet eller inte haft en säkerhetsskyddschef i tre till fyra månader efter att den skyldigheten trädde i kraft.

Detsamma gäller uppdateringen av säkerhetsanalysen. Visserligen ska en sådan göras med jämna mellanrum men innebär det en allvarlig sårbarhet för Sveriges säkerhet att den inte uppdaterats under den sanktionsgrundande perioden på fyra månader?  

Den omständighet som skulle kunna vara särskilt relevant är underlåtelsen att säkerhetspröva personal och leverantörer. I synnerhet om dessa haft känsliga positioner och möjlighet att påverka ett angrepp mot Sverige.

Huruvida det är den överträdelsen som har gett upphov till sårbarheter för Sveriges säkerhet framgår dock inte av domen. Här hade det varit önskvärt att domstolen ställt högre krav på tillsynsmyndigheterna att bedöma faktiska omständigheter och motivera varför var och en av överträdelserna inneburit en sårbarhet för Sveriges säkerhet.

I stället väljer såväl domstolen som länsstyrelsen att lyfta mer generella argument som på ett principiellt plan ska motivera den höga sanktionsavgiften. Av domstolens resonemang synes det avgörande skälet för att avgiften hamnat i det övre beloppsintervallet vara att dricksvattenförsörjningen är av central betydelse för Sveriges säkerhet.

Utan att göra en närmare bedömning av hur överträdelserna inneburit en sårbarhet kan dock verksamhetsutövare få intrycket att en hög sanktionsavgift motiveras av typen av verksamhet man bedriver snarare än överträdelsens karaktär. Det kan exempelvis ifrågasättas om det överhuvudtaget hade varit möjligt för VA Syd att få en lägre sanktionsavgift än fem miljoner kronor med tanke på att dricksvattenförsörjningen är av central betydelse för Sveriges säkerhet?

Konsekvensen av att det inte görs någon bedömning av de faktiska omständigheterna i fallet är att det blir det svårare för verksamhetsutövare att förutse vilka omständigheter som motiverar högre sanktionsavgifter. Höga sanktionsavgifter som ligger nära maxbeloppet krymper dessutom utrymmet att utdöma högre sanktionsavgifter för mer allvarliga överträdelser. 

Slutligen är det förvånande att domstolen gör en relativt modest sänkning av avgiften. Domstolen bedömer trots allt att överträdelserna inte varit långvariga, haft begränsad geografisk effekt och inte varit uppsåtliga.  Samtliga dessa omständigheter talar typiskt sett för att en sanktionsavgift bör hamna i den nedre hälften av beloppsintervallet. Domen har överklagats av VA Syd så det återstår att se om förvaltningsrättens resonemang står sig.

Avslutande kommentar  
Förvaltningsrättens dom visar på vikten av att följa säkerhetsskyddslagstiftningen. Det är tydligt att både tillsynsmyndigheter och domstolar ser allvarligt på överträdelser av lagstiftningen och att de är beredda att påföra höga sanktioner för sådana överträdelser. 

Det främsta budskapet från domstolen till verksamhetsutövarna är att de bör vidta kontinuerliga åtgärder för att följa upp och säkerställa efterlevnaden av säkerhetsskyddslagstiftningen. Det blir än viktigare i fall där det konstateras att verksamhetsutövaren har överträtt bestämmelser i lagstiftningen.

För att verksamhetsutövare ska kunna få en sänkning av en eventuell sanktionsavgift krävs det att ledningen agerar skyndsamt för att begränsa skadorna av överträdelsen. Domstolen uppger inte hur snabbt det bör ske men av domen står det klart att det borde ha skett snabbare än efter fyra månader. 

Omar El Khatib
Bokwall Rislund Advokatbyrå