Så ska krav tolkas

Sammanfattning
Ett obligatoriskt krav bör inte ges större omfattning än vad som framgår av en strikt tolkning av dess ordalydelse. Kravet i det aktuella fallet medför inte att en rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare kan dra slutsatsen att aktuellt krav också innefattar ett annat krav.

Fakta i målet
Statens fastighetsverk genomförde en upphandling av driftentreprenad av byggnader och installationer samt utemiljö och markarbeten. Upphandlingen genomfördes med ett öppet förfarande. Fastighetssnabben tilldelades kontrakt. På andra plats vid utvärderingen av det aktuella anbudsområdet kom Hovby Rör Aktiebolag.

Hovby ansökte om överprövning och yrkade att förvaltningsrätten skulle besluta om rättelse av upphandlingen på så sätt att anbudet från Fastighetsnabben förkastas. Till stöd för ansökan anförde Hovby att det enligt upphandlingsföreskrifterna, för att kvalificera sig i upphandlingen, krävs att ett platsbesök görs för visning av objektet (Läckö slott). Eftersom Fastighetsnabben inte har varit på ett sådant platsbesök har Statens fastighetsverk begått ett upphandlingsfel.  

Statens fastighetsverk bestred ansökan och menade att Fastighetssnabben i sitt anbud har angivit att bolaget har besökt Läckö slott. Något krav har inte ställts på att uppgiften ska styrkas och vid tidpunkten för tilldelningen av kontrakten har Statens fastighetsverk inte funnit anledning att ifrågasätta Fastighetssnabbens uppgifter.

Förvaltningsrätten avslog ansökan om överprövning.

Hovby överklagade sedermera förvaltningsrättens beslut till kammarrätten, som meddelade prövningstillstånd.

Domstolens bedömning
Kammarrätten redogjorde inledningsvis för kravet som anges i upphandlingsföreskrifterna:

”Anbudslämnare bereds tillfälle att besöka objekten under anbudstiden efter kontakt till beställarens kontaktperson då önskade visningsobjekt ska anges.

Visningar sker efter överenskommelse. Kontakta (–) för att boka tid för visning.

Genomförda besök på de objekt inom respektive delområde som anbudsgivare avser lämna anbud på är en förutsättning för att kvalificera sig till utvärdering i upphandlingen.”

Kammarrätten bedömde att det av upphandlingsdokumenten framgår att det är ett obligatoriskt krav att anbudsgivare ska ha besökt objekten före anbudslämning. Enligt kammarrätten saknades det skäl att ifrågasätta Fastighetssnabbens uppgifter om att bolagets personal besökt objekten före anbudslämning. Däremot kvarstod frågan om det obligatoriska kravet ska tolkas så att besöket måste ha genomförts genom bokad visning.

Kammarrätten hänvisade till EU-domstolen dom i mål C-27/15, Pizzo, och konstaterade följande. Vad som avses med genomförda besök på objekten har inte närmare definierats i upphandlingsdokumenten. Ett besök på ett objekt behöver enligt vanligt språkbruk inte innebära något mer än att besökaren befinner sig i närheten av eventuella byggnader och betraktar dem från utsidan.

Att kravet på besök anges direkt efter och under samma rubrik som erbjudandet om att boka visning medför inte att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare kan dra slutsatsen att kravet på besök innefattar ett krav på visning.

Mot denna bakgrund ansåg kammarrätten att det saknades skäl att ingripa mot upphandlingen och överklagandet avslogs.

Analys
De grundläggande upphandlingsprinciperna om likabehandling och öppenhet innefattar ett krav på att upphandlingsdokumenten ska vara så klart och tydligt utformade att en leverantör förstår vad som tillmäts betydelse i upphandlingen. Upphandlingsdokumenten ska vara utformade på ett sådant sätt att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla leverantörer kan tolka informationen på samma sätt.

Detta synsätt befästes också av EU-domstolen i avgörandet Pizzo. Genom avgörandet klargjordes att krav i upphandlingar inte får ges en snävare eller vidare innebörd än vad som uttryckligen följer av dess utformning. Obligatoriska krav ska därmed tolkas strikt enligt dess ordalydelse, vilket också kammarrätten kommer fram till.

Att krav ska tolkas strikt enligt ordalydelsen innebär motsatsvis att krav som huvudregel inte ska tolkas utifrån myndighetens avsikt med kraven (partsavsikt), om denna avsikt inte uttryckligen framgår av upphandlingsdokumenten. Detta följer även av Högsta domstolens rättspraxis (”Ramavtalet” NJA 2021 s. 643).

I det aktuella fallet ansåg kammarrätten att ett besök på ett objekt enligt vanligt språkbruk inte behöver innebära något mer än att besökaren befinner sig i närheten av eventuella byggnader och betraktar dem från utsidan. Att domstolen kommit fram till denna slutsats är inte så konstigt eftersom kravet – anbudsgivare ska ha besökt objekten före anbudslämning – inte ger så mycket utrymme för andra rimliga tolkningar utifrån ordalydelsen.

Målnummer och domstol
Kammarrätten i Stockholms dom den 10 oktober 2022 i mål nummer 1658-22.

Juristpanelen