Priset måste utvärderas

Sammanfattning
En ramavtalsupphandling som gällde managementtjänster genomfördes med tilldelningsgrunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Pris var dock inte en faktor som påverkade utvärderingen och vinnande anbud utsågs enbart genom en bedömning av tre olika kvalitetskriterier.

Kammarrätten konstaterar att varje utvärdering på grundval av bästa förhållandet mellan pris och kvalitet alltid ska innefatta pris. 

Bakgrund
Kammarkollegiet upphandlade ramavtal för vissa managementtjänster genom ett selektivt förfarande enligt LOU. I upphandlingens första steg gjorde Kammarkollegiet ett urval av anbudssökande utifrån kriterierna ”Organisation” och ”Referensuppdrag”.

Tolv kvalificerade anbudssökande bjöds in att lämna anbud i steg två där de åtta ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden skulle utses utifrån tilldelningsgrunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet.

Samtliga tilldelningskriterier i steg två avsåg kvalitet. Tilldelningskriterierna var ”Fiktivt uppdrag”, ”Kunskapsöverföring och dokumentation” samt ”Statlig värdegrund”.

Åtta av anbudsgivarna erbjöds att teckna ramavtal. De fyra andra anbudsgivarna ansökte om överprövning. En av dem var Öhrlings Pricewaterhouseoopercs, PwC.

PwC gjorde bland annat gällande att Kammarkollegiet agerat i strid med LOU genom att inte infordra anbudspriser och utvärdera pris i upphandlingen. PwC menade att en prövning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga alltid ska inbegripa en utvärdering av pris.

Kammarkollegiet invände att pris inte behöver beaktas vid ingående av ramavtal med flera leverantörer där inte alla villkor är fastställda och avrop sker genom förnyad konkurrensutsättning. Pris behövde enligt Kammarkollegiet enbart beaktas vid kontraktstilldelningen och inte vid ingåendet av ramavtalet.   

Förvaltningsrätten prövade aldrig om pris måste ingå i utvärderingen utan avslog PwC:s ansökan med hänvisning till att PwC inte gjort sannolikt att bolaget lidit eller riskerat att lida skada till följd av de påstådda bristerna.

Domstolens bedömning
Enligt kammarrätten framgår det av upphandlingsdirektivet (direktiv 2014/24/EU), LOU och LOU:s förarbeten att ramavtal ska ”upphandlas” på samma sätt som kontrakt.

En myndighet som vill ingå ramavtal med flera leverantörer ska därför göra det med tillämpning av samma bestämmelser om utvärderings- och tilldelningskriterier (16 kap. LOU) som vid tilldelning av kontrakt. Det är inte tillräckligt att endast beakta dessa bestämmelser vid senare avrop, genom förnyad konkurrensutsättning.  

Kammarrätten hänvisade till LOU:s förarbeten (prop. 2015/16:195 s. 785) där bland annat följande framgår: I skäl 92 tredje stycket i direktivet erinras om att tilldelning av kontrakt inte uteslutande bör grunda sig på andra kriterier än kostnader. Eftersom priset är en del av det utvidgade kostnadsbegreppet medför detta att utvärderingsmodellen bästa förhållandet mellan pris och kvalitet alltid innefattar pris.

Kammarrätten ansåg att Kammarkollegiet genom att inte utvärdera pris hade genomfört upphandlingen i strid med LOU.  

Beträffande skaderekvisitet konstaterade kammarrätten att om ett priselement hade funnits i utvärderingen hade det i någon omfattning kunnat väga upp för en något lägre poäng avseende kvalitet.

Kammarrätten framhöll att skaderekvisitet är förhållandevis lågt ställt i det konkurrensuppsökande skedet. Även om PwC:s påståenden om skada var något vaga ansåg kammarrätten att PwC:s möjligheter att lämna det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet hade påverkats negativt och PwC hade därför visat att bolaget i vart fall riskerat att lida skada.

Upphandlingen skulle göras om.      

Analys
Enligt 16 kap 1 § LOU kan en utvärdering av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet endast ske enligt tre grunder. Förutom att utvärdera ett anbud utifrån grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet kan en upphandlande myndighet även välja att utvärdera utifrån grunderna kostnad eller pris.

Även om det kan tyckas tämligen självklart att en tilldelning utifrån grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet åtminstone till någon del måste innefatta en bedömning av pris är denna dom väl värd att uppmärksamma. Inte minst gäller detta med anledning av de senaste årens debatt kring golvpriser och de utvärderingsmodeller som har uppstått i kölvattnet av den debatten.

Den upphandling som överprövades i det nu aktuella avgörandet avsåg ett ramavtal med förnyad konkurrensutsättning. Domen har likväl betydelse även vid upphandlingar av andra typer av ramavtal liksom vid upphandlingar av kontrakt. Kammarrätten konstaterar i målet att bestämmelserna om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt (det vill säga 16 kap. LOU) är gemensamma oavsett om fråga är om upphandling av ett kontrakt eller ett ramavtal.

Den aktuella upphandlingen genomfördes med ett selektivt förfarande. Enligt vår mening bör kammarrättens bedömning gälla även vid andra typer av upphandlingsförfaranden (såväl inom det direktivstyrda som icke direktivstyrda området) eftersom bestämmelserna om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt i allt väsentligt är gemensamma och överensstämmer i sak oavsett val av upphandlingsförfarande och oavsett om upphandlingen genomförs på det icke direktivstyrda området eller ej (jämför prop. 2015/16:195 s. 790).

Eftersom bestämmelserna om utvärdering och tilldelningskriterier i LOU överensstämmer med motsvarande bestämmelser i LUF finns det inte heller någon anledning att anta att en annan bedömning hade gjorts om fråga varit om en upphandling inom försörjningssektorerna.    

Enligt vår mening kan avgörandet inte tolkas på annat sätt än att en utvärderingsmodell alltid ska inbegripa ett tydligt pris- eller kostnadselement. Domen är dock överklagad till Högsta förvaltningsdomstolen och det återstår att se om prövningstillstånd meddelas.

Målnummer och domstol
Kammarrättens i Stockholm dom av den 12 juni 2020, mål nummer 7398-19.

Juristpanelen