Myndigheter saknar talerätt

Sammanfattning
En myndighet som deltar i en upphandling, som leverantör, saknar rätt att överpröva upphandlingen. Eftersom myndigheten och leverantören båda tillhör staten och således inte är fristående aktörer, kan inte ett rättsligt bindande avtal komma till stånd och det upphandlingsrättsliga regelverket är därmed inte tillämpligt.

Fakta i målet
Socialstyrelsen genomförde en offentlig upphandling av ramavtal för bland annat forskningsrelaterade tjänster inom katastrofmedicin. Umeå universitet lämnade anbud på två ramavtalsområden. Socialstyrelsen fattade tilldelningsbeslut med innebörden att uppdragen skulle tilldelas andra anbudsgivare.

Umeå universitet ansökte om överprövning av upphandlingen beträffande de två ramavtalsområden som universitetet hade lämnat anbud på.

Domstolens bedömning
Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, prövade först om Umeå universitet är en leverantör enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.

HFD konstaterade att Umeå universitet är en leverantör på den aktuella marknaden och att de som utgångspunkt har samma rätt som andra leverantörer att ansöka om överprövning om de anser att de lidit skada.

Den andra frågan var om Socialstyrelsen och Umeå universitet som statliga förvaltningsmyndigheter påverkar tillämpligheten av det upphandlingsrättsliga regelverket. Myndigheterna ingår nämligen i en och samma juridiska person, staten, och kan inte ingå civilrättsligt bindande avtal med varandra.

Inför domstol företräder de inte sig själva utan staten, inom sina respektive verksamhetsområden, såsom framgår av exempelvis HFD 2017 ref 66.

HFD påtalade att unionsrätten ytterst sätter gränserna för vad som omfattas av det upphandlingsrättsliga regelverket. Av EU-domstolens praxis framgår att regelverket endast är tillämpligt på avtal som ingås mellan en myndighet och en från myndigheten fristående fysisk eller juridisk person.

Inom en och samma juridiska person går det emellertid inte att ingå rättsligt bindande skyldigheter vars fullgörande går att upprätthålla med rättsliga åtgärder.

HFD fann alltså att det upphandlingsrättsliga regelverket inte var tillämpligt mellan Socialstyrelsen och Umeå universitet.

HFD konstaterade angående talerätt att en förutsättning är att leverantören har ett intresse av att ingå avtal och att i detta begrepp ligger att förfarandet ska kunna resultera i ett rättsligt bindande avtal parterna emellan. Eftersom detta inte är möjligt, då myndigheterna ingår i samma juridiska person, saknade Umeå universitet talerätt och HFD fastställde därför förvaltningsrättens avvisningsbeslut.

Analys
Frågan om myndigheters talerätt har varit föremål för ett antal domstolsavgöranden, där det fastställts att myndigheter i egenskap av leverantörer har talerätt. Även i detta mål förde kammarrätten ett långtgående resonemang, inkluderande hänvisningar till svensk praxis och EU-domstolens avgöranden, till stöd för att dessa myndigheter har talerätt.

Vad som tillmätts betydelse i tidigare avgöranden är begreppet leverantör, intresset att erhålla kontrakt, upphandlingsrättens konkurrensfrämjande syfte och en extensiv tolkning av begreppet ekonomisk aktör.

Frågan om det uppkommer rättsligt bindande förpliktelser mellan två myndigheter har däremot haft en undanskymd roll, och även i aktuellt mål där kammarrätten undviker att närmare utveckla sin syn på det förhållandet, trots Socialstyrelsens tydliga argument.

HFD tar dock fasta på detta och stödjer sig på EU-domstolens praxis om att regelverket endast är tillämpligt på avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och en fristående juridisk person.

Enligt HFD är det ostridigt att alla myndigheter ingår i staten, låt vara att de har olika ansvarsområden för att genomföra statens givna uppdrag. Alla myndigheter företräder därmed staten och ingår i samma juridiska person.

Detta följer av EU-domstolens avgöranden i C-451/08 Helmut Müller och C-51/15 Remondis. Eftersom det de facto inte uppkommer ett rättsligt bindande avtal mellan två myndigheter, går detta inte att förena med det upphandlingsrättsliga kravet på att det ska vara ett avtal mellan minst två fristående aktörer.

Genom detta eleganta och synnerligen kortfattade resonemang torde frågan om talerätt för myndigheter vara slutligen avgjord. En effekt av detta avgörande blir en minskad risk för överprövningar i de upphandlingar där myndigheter deltar som leverantörer.

Enligt vår uppfattning innebär målet en välkommen och ett efterlängtat förtydligande när det gäller myndigheters möjligheter att klaga på en upphandling.

Målnummer och domstol 
Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nummer 4998-20.