Sammanfattning
Kammarrätten i Stockholm tolkar EU-domstolens avgörande Coopservice (C-216/17) och menar att angivet avtalsvärde i upphandlingsdokumenten uttrycker den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell med tanke på efterföljande kontrakt.
En rimlig uppskattning av ett ramavtals värde uppfyller de krav på transparens som följer av LOU:s grundläggande principer. Några ytterligare uppgifter behöver inte anges.
Fakta i målet
Skatteverket genomförde en upphandling av ramavtal för uppdragstjänster inom IT Applikation. I upphandlingsdokumenten uppskattades ramavtalets värde till cirka 500 000 000 kronor. Kontrakt tilldelades fyra leverantörer. Consid fick inget kontrakt.
Consid ansökte om överprövning och yrkade att upphandlingen skulle göras om. Consid menade att varje ramavtal måste fastställa den största totala avropsvolym som är tillåten under ramavtalet. Någon uppgift om maximal tillåten avropsvolym fanns inte i upphandlingen. Consid ansåg att Skatteverket därmed brutit mot de grundläggande principerna i 4 kap. 1 § LOU.
Skatteverket anförde i sin tur att verket uppskattat ramavtalets värde till cirka 500 000 000 kronor och att det var en beräkning med utgångspunkt i budget, avvägning mot historiska volymer och en uppskattning av marknadsprissättning samt att det inte har varit möjligt att ange volym på annat sätt än som gjorts.
Förvaltningsrätten i Stockholm fann att Skatteverket, trots att upphandlingen saknar uppgift om exakt takvolym, på ett tillräckligt transparent sätt har angett den totala kvantitet som kan bli aktuell med avseende på efterföljande kontrakt. Skatteverket har därmed inte brutit mot de grundläggande principerna.
Consid överklagade beslutet till Kammarrätten i Stockholm.
Domstolens bedömning
Kammarrätten konstaterade att genom EU-domstolens avgörande Coopservice har det slagits fast att det inte är frivilligt att i ett ramavtal ange uppskattade kvantiteter. EU-domstolen slog även fast att öppenhetsprincipen och likabehandlingsprincipen skulle åsidosättas om den upphandlande myndigheten inte anger den totala kvantitet som ramavtalet avser. EU-domstolens krav på uppgifternas exakthet var höga.
Kammarrätten uttalar att det är svårt att utifrån Coopservice dra någon säker slutsats om vilka uppgifter som ska anges. Kammarrätten tycker att det ligger i sakens natur att den upphandlande myndigheten vid en ramavtalsupphandling inte känner till de exakta framtida behoven.
EU-domstolens uttalande om att den totala kvantiteten ska preciseras kan enligt kammarrätten inte uppfattas som att den upphandlande myndigheten ska ange en exakt kvantitet, utan en rimlig uppskattning måste kunna accepteras.
Det finns inte heller stöd, enligt kammarrätten, för att kvantiteten ska anges på ett särskilt sätt eller på flera olika sätt. Det måste därför kunna godtas att kvantiteten anges som ett värde, om det anses tillräckligt transparent i det enskilda fallet.
Kammarrätten ansåg att det angivna avtalsvärdet uttryckte den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell med avseende på efterföljande kontrakt.
Nästa fråga var om denna angivelse var tillräckligt tydlig. Kammarrätten uttalade att detta i och för sig framstod som något tveksamt eftersom Skatteverket uttryckligen angav att avropade volymer både kan öka och minska. Men kammarrätten ansåg att den upplysningen inte kan antas ha haft en negativ påverkan på leverantörers möjligheter att lämna konkurrenskraftiga anbud eller ta ställning till om anbud ska lämnas.
Det huvudsakliga skälet för detta ställningstagande var att ramavtalet avsåg flera leverantörer och att avrop huvudsakligen skulle ske genom förnyad konkurrensutsättning.
Kammarrätten ansåg att Skatteverkets uppgivna avtalsvärde har varit tillräckligt för att leverantörer ska ha kunnat förutse ramavtalets omfattning och lämna konkurrenskraftiga anbud.
Mot denna bakgrund fann kammarrätten att Skatteverket inte brutit mot de allmänna principerna i LOU. Överklagandet skulle därför avslås.
Analys
Ger verkligen en uppskattning av avtalets värde uttryck för den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell för efterföljande kontrakt som kammarrätten förklarar? Vi är helt eniga med kammarrätten att Coopservice nästan väcker fler frågor än vad det ger svar. Flera tolkningar är möjliga.
En uppskattning av ett avtals värde är i vår värld en prognos över det mest sannolika scenariot under avtalsperioden. Myndigheten bedömer med andra ord, i regel utifrån historiska data, att det är mest sannolikt att inköp för exempelvis 10 000 000 kronor kommer att beställas.
Som vi alla vet kan dock behov förändras. Även om det är osannolikt, kan det vara så att behovet bara blir hälften så stort, eller tvärtom dubbelt så stort. Däremot kan det i regel helt uteslutas att behovet blir tre gånger så stort (i vart fall om det finns historiska data att utgå ifrån).
Det kan mycket väl förhålla sig så att det är den senare uppgiften som EU-domstolen i Coopservice åsyftar med ”den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell”. Det är i så fall ”extremfallet” som ska anges, det räcker inte att ange vad som är mest sannolikt (det vill säga avtalets uppskattade värde).
I vårt exempel skulle alltså myndigheten ange 30 000 000 kronor som den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell för efterföljande kontrakt, utöver uppskattningen av avtalets värde.
En annan möjlig tolkning är att Coopervice ska ses i ljuset av de – till viss del – speciella omständigheter som var aktuella i målet. Målet avsåg ett offentligt kontrakt som en upphandlande myndighet hade ingått med en enda leverantör med samtliga villkor fastställda. Kontraktet hade ingåtts med giltighet under nio år.
Av kontraktet framgick att vissa ytterligare upphandlande myndigheter hade möjlighet att lämna en förfrågan till leverantören om att kontraktet på samma villkor skulle utvidgas till att omfatta även de myndigheterna. Någon uppskattning av avtalsvärdet för dessa tillkommande myndigheter fanns inte.
Det är således möjligt att EU-domstolen med ”den totala kvantitet som kan komma att bli aktuell” bara menar ramavtalets totala uppskattade värde inklusive samtliga avropsberättigade myndigheter. Om så är fallet är kammarrättens tolkning troligen helt riktig.
Men vad händer om den av Skatteverket angivna kvantiteten överskrids? Denna fråga har debatterats flitigt sedan Coopservice mot bakgrund av EU-domstolens uttalanden om att ett ramavtal inte längre har någon verkan när den totala kvantiteten uppnåtts.
Något svar på denna fråga ger inte kammarrätten, med motiveringen att det saknas skäl att ta ställning till denna fråga inom ramen för målet. Vilket antiklimax!
Vi gissar att Consid kommer att överklaga kammarrättens dom, och Consids snarlika mål som avgjordes samma dag av Kammarrätten i Stockholm (mål nummer 935-20), till Högsta förvaltningsdomstolen. Fortsättning lär följa i Högsta förvaltningsdomstolen.
Målnummer och domstol
Kammarrätten i Stockholms dom den 22 oktober 2020 i mål nummer 2055-20.
Se även Kammarrätten i Stockholms dom den 22 oktober 2020 i mål nummer 935-20.
Juristpanelen
Kommentatorerna ansvarar för sina egna kommentarer