Sammanfattning
En regions beslut att ansluta till ett resesystem som utvecklats i samverkan mellan tre andra regioner utgjorde en påbörjad upphandling enligt LUF. Förvaltningsrätten ansåg att sökanden inte hade visat att upphandling skulle ske i konkurrens enligt LUF. Kammarrätten fann i stället att bevisbördan låg på regionen, som inte hade visat att förutsättningarna för ”Hamburgundantaget” enligt 3 kap. 17 § LUF var uppfyllda. Upphandlingen skulle därför göras om.
Bakgrund
En region beslutade att ansluta till ett resesystem som utvecklats i samverkan mellan kollektivtrafikorganisationer i tre andra regioner. Ett bolag ansökte om överprövning och anförde huvudsakligen att beslutet avsåg en upphandling enligt LUF och att denna upphandling skulle göras om i konkurrens.
Regionen bestred att den skulle ha påbörjat en upphandling. Det avtal som regionen kunde komma att ingå utgjorde enligt regionen en upphandling mellan upphandlande myndigheter enligt 3 kap. 17 § LUF och LUF skulle därför inte gälla för avtalet.
Förvaltningsrätten
Förvaltningsrätten konstaterade att regionens beslut innehöll en tydlig viljeyttring att ingå avtal med de andra regionerna om samverkan för resesystemet samt att beslutet kunde få framtida rättsverkningar i form av samverkansavtal.
Regionen ansågs därför ha inlett ett upphandlingsförfarande. Förvaltningsrätten konstaterade dock även att avtalsförhandling pågick och att det inte fanns något slutligt utkast till avtal. Bolaget ansågs inte ha gjort sannolikt att förutsättningarna för undantag enligt 3 kap. 17 § LUF inte var uppfyllda. Ansökan om överprövning avslogs. Domen överklagades.
Kammarrätten
Även kammarrätten fann att upphandlingsförfarande inletts. Kammarrätten konstaterade dock att det var regionen som hade bevisbördan för att undantag från upphandlingsreglerna förelåg, varvid undantagsbestämmelserna skulle tillämpas med restriktivitet.
Kammarrätten konstaterade att parternas argumentation i målet i huvudsak endast avsåg 3 kap. 17 § p. 1 LUF, men att samtliga kriterier, det vill säga även p. 2 och 3, måste vara uppfyllda för att undantaget skulle kunna vara tillämpligt.
Kammarrätten fann (enligt vad bolaget oemotsagt hade anfört) att regionen inte tycktes ha genomfört en fullständig upphandlingsrättslig analys av tilltänkt samverkan, och att den varken tydligt hade argumenterat för, eller fört fram utredning för att visa, att kriterierna i 3 kap. 17 § p. 2 och 3 LUF var uppfyllda.
Då det inte heller i sig ansågs uppenbart att dessa två kriterier var uppfyllda hade regionen inte visat att förutsättningarna för att undanta upphandlingen från LUF:s tillämpningsområde var uppfyllda. Kammarrätten beslutade, utan att pröva någon av de tre kriterierna i 3 kap. 17 § LUF i sak, att upphandlingen skulle göras om.
Analys
Vi har nyligen skrivit på Inköpsrådet att det ibland kan vara svårt för en sökande leverantör att uppfylla sin bevisbörda i överprövningsmål, särskilt när det gäller att motbevisa vad den upphandlande myndigheten anför om att det vinnande anbudet uppfyller vissa tekniska obligatoriska krav (se vidare vår artikel Höga beviskrav vid överprövning).
I det refererade målet var utgångspunkten en annan, då reglerna om samarbetsavtal mellan upphandlande myndigheter enligt 3 kap. 17 § LUF utgör ett undantag från upphandlingsreglerna (så kallade Hamburgsamarbeten eller Hamburgundantag, efter EU-domstolens dom i mål C-480/06 Hamburg).
Undantaget innebär att upphandlande myndigheter, under vissa förutsättningar gällande bland annat allmänintresse samt verksamhetens marknadsandel, kan träffa samarbetsavtal med varandra för att uppnå gemensamma mål – utan att en upphandling i konkurrens sker.
Som EU-domstolen har slagit fast ska dock undantag från upphandlingsreglerna tolkas restriktivt och den som åberopar ett undantag har bevisbördan för att det är tillämpligt (se bland annat mål C-15/13 HIS respektive de förenade målen C-20/01 och C-28/01 Kommissionen mot Tyskland).
Det är mot denna bakgrund mycket förvånande att förvaltningsrätten avslog bolagets talan med motiveringen att det inte hade visat att undantaget i 3 kap. 17 § LUF inte var tillämpligt, då bevisbördan rätteligen låg på regionen. Det är av samma anledning naturligt att kammarrätten biföll överklagandet, då regionen varken presterat tillräcklig bevisning eller argumentation för att uppfylla sin bevisbörda.
Det kan noteras att regionen bland annat invände att det slutliga avtal som kunde komma att ingås skulle vara utformat på sådant sätt att undantaget i 3 kap. 17 § LUF var tillämpligt. Som kammarrätten konstaterade är det naturligtvis inte tillåtet att utforma upphandlingar i syfte att undanta dessa från lagens tillämpningsområde, för att i ett senare skede ingå avtal med visst innehåll.
En slutsats av kammarrättens dom är att den upphandlande myndighet som avser ingå ett Hamburgsamarbete bör genomföra en fullständig och noggrant dokumenterad analys av tilltänkt samverkan för att dels kunna försäkra sig om att aktuellt undantag är tillämpligt, dels ha konkret bevisning för detta. Detta arbete bör lämpligen utföras innan tidpunkten för upphandlingens påbörjande nås.
I det refererade målet hänvisades bland annat till mål C-26/03 Stadt Halle. EU-domstolen konstaterade där att ansökan om överprövning inte kan riktas mot åtgärder som endast utgör förstudier eller som är rent förberedande interna överväganden etcetera. Men när det är fråga om en viljeyttring från upphandlande myndighet, vilken har passerat detta förberedande stadium och kan få rättsverkningar, är upphandlingsförfarandet inlett. Även att inleda konkreta avtalsförhandlingar är en sådan viljeyttring, som gör att en överprövning kan ske.
Upphandlande myndigheter bör därför genomföra en ordentlig förstudie inför ett eventuellt Hamburgsamarbete innan konkreta avtalsförhandlingar påbörjas, bland annat för att undvika en överprövning innan myndigheten ens analyserat om de tre kriterierna för Hamburgsamarbete i 3 kap. 17 § LUF/LOU är uppfyllda.
Målnummer och domstol
Kammarrätten i Jönköpings dom av den 14 november 2022 i mål nr 1361-2.
Juristpanelen
