BAKGRUND:
Ett kommunalt fastighetsbolag och tre andra kommunala bolag (de upphandlande myndigheterna), genomförde en upphandling av tekniska konsulttjänster. Ramavtalets takvolym angavs till 650 miljoner kronor.
Ramavtalet delades upp i två huvudområden: ”Små och medelstora konsultföretag” och ”Stora konsultföretag”. En anbudsgivare fick endast lämna anbud inom ett av områdena. Båda huvudområdena omfattade samma 17 affärsområden.
För avrop under 500 timmar angavs att beställarens kompetensbehov skulle avgöra valet av leverantör. Beställaren fick vid varje avrop fritt tillämpa ett eller flera av fem icke rangordnade kriterier: kompetens för uppdraget, erfarenhet och utbildning, tillgänglighet eller inställelsetid, leveranstid och pris.
En anbudsgivare (bolaget) begärde överprövning och yrkade att upphandlingen skulle göras om. Bolaget invände bland annat mot uppdelningen efter leverantörskategori, avropsmodellens bristande förutsebarhet, att takvolymen hade angetts sammantaget och inte för respektive ramavtal samt att kvalificeringskraven ”expert med spetskompetens” respektive ”hög generalistkompetens” saknade tydliga definitioner.
RÄTTSLIG BEDÖMNING:
Förvaltningsrätten i Falun avslog ansökan. Uppdelningen ansågs sakligt motiverad utifrån behovet av både expert- och generalistkompetens. Avropsmodellen uppfyllde enligt förvaltningsrätten kraven i 7 kap. 6 § LOU, eftersom kriterierna var sakliga och mätbara och valet av leverantör kunde kontrolleras genom dokumentation i efterhand. Även den sammantagna takvolymen och kvalificeringskraven godtogs.
Kammarrätten i Sundsvall gjorde en annan bedömning och beslutade att upphandlingen skulle göras om. Domstolen instämde visserligen i att uppdelningen av ramavtalet var sakligt motiverad, att takvolymens utformning inte gav skäl för ingripande och att kvalificeringskraven var tillräckligt tydliga.
Vad gäller avropsmodellen ansåg kammarrätten dock att den inte var tillräckligt förutsebar och transparent. Eftersom beställaren fritt kunde välja vilket, eller vilka, av de icke rangordnade kriterierna som skulle tillämpas vid respektive avrop, gav modellen utrymme för godtyckliga bedömningar och gjorde det omöjligt att förutse på vilka grunder valet skulle göras. Modellen säkerställde därför inte en objektiv fördelning enligt 7 kap. 6 § LOU och stred mot transparensprincipen.
Kammarrätten konstaterade att modellen skapade en uppenbar risk för att myndigheten skulle låta sig styras av andra hänsyn än ekonomiska, och att möjligheten till kontroll i efterhand inte var tillräcklig. Bolaget kunde därmed komma att lida skada, varför upphandlingen skulle göras om.
En ledamot var skiljaktig i motiveringen. Den skiljaktiga ledamoten ansåg att redan uppdelningen i två huvudområden med samma 17 affärsområden utgjorde en konstlad uppdelning av ramavtalet. Ledamoten menade att detta inte var en verklig uppdelning i delar enligt 4 kap. 13–17 §§ LOU utan en uppdelning baserad på leverantörskategorier, vilket begränsade konkurrensen. Problemen förstärktes, enligt ledamotens mening, av att det saknades takvolym per område.
ANALYS:
Avgörandet bekräftar den praxis som utvecklats avseende objektiva fördelningsnycklar vid avrop från ramavtal. Enligt 7 kap. 6 § LOU förutsätts att fördelningsnyckeln på förhand ger tillräcklig vägledning om hur valet av leverantör kommer att gå till, och att det i efterhand kan konstateras vilka faktorer som avgjorde valet (jämför RÅ 2010 ref. 97).
I den aktuella upphandlingen fanns ingen inbördes rangordning mellan de fem kriterierna. Beställaren kunde vid varje enskilt avrop avgöra vilket eller vilka kriterier som skulle tillämpas. En sådan konstruktion är svår att förena med kravet på objektivitet. Att modellen dokumenteras i efterhand, vilket förvaltningsrätten fann tillräckligt, kan inte kompensera för att det på förhand inte går att avgöra vilken vikt exempelvis pris eller kompetens kommer att tillmätas. Kammarrättens dom är därmed en tydlig markering mot avropsmodeller som lämnar valet av tilldelningskriterium öppet till respektive avrop. Domen får särskild betydelse för ramavtal om konsulttjänster, där behoven typiskt sett varierar mellan uppdragen och där en flexibel avropsmodell ofta är önskvärd.
Att kammarrättens majoritet samtidigt godtog uppdelningen i två huvudområden är värt att notera. Majoriteten ansåg att uppdelningen i ”Små och medelstora konsultföretag” och ”Stora konsultföretag” var sakligt motiverad. Den skiljaktiga meningen argumenterar i stället övertygande för att detta inte är en uppdelning i delkontrakt i den mening som avses i 4 kap. 13–17 §§ LOU, eftersom båda områdena avser samma affärsområden och leverantörerna i realiteten konkurrerar om samma avrop. Frågan lär återkomma i praxis.
För upphandlande myndigheter är den viktigaste lärdomen att en fördelningsnyckel med icke rangordnade kriterier och fri valfrihet vid avrop inte är tillräcklig. Antingen behöver kriterierna rangordnas eller viktas, eller måste tydliga tillämpningsregler ange när ett visst kriterium ska väljas.
För leverantörer visar avgörandet att det finns anledning att ifrågasätta avropsmodeller där grunderna för tilldelning inte kan bedömas på förhand, eftersom det direkt påverkar hur ett konkurrenskraftigt anbud kan utformas. Domen understryker vikten av att en leverantör som identifierar oklarheter i upphandlingsdokumenten påtalar dessa redan under anbudstiden för att stärka sin position inför en eventuell överprövning.
Domen vann laga kraft den 21 juli 2026.
Målnummer: Kammarrätten i Sundsvall, mål nr 705–708-26.
TEXT: Peter Wahlbäck, Isabella Mellberg, Advokatfirman Lindahl.
Upphandling24 arrangerar utbildningen för dig som vill fördjupa dina kunskaper om upphandling av ramavtal. Kursen tar upp de relevanta bestämmelserna i LOU och EU:s direktiv samt domstolspraxis både från EU-domstolen och svenska domstolar. Kursen ger också tips på hur man kan undvika fel och falluckor. Läs mer här!
Just denna brist med godtyckliga ”flexibla” fördelningsnycklar är väldigt vanligt. Det är nästintill omöjligt att förklara för beslutsfattarna i förvaltningsdomstolar det uppenbara att anbudsgivare behöver veta hur utvärdering kommer att genomföras annars arbetar man i blindo. Inom kompetensförsörjning borde nu minst 50% av alla anskaffningar underkännas enligt detta beslut, så utbrett är problemet.
Det är bra att KR markerar, men alldeles för länge har den här typen av upphandlingar accepterats. Alla kritiska röster har tystats när invändningar som hänvisar till själklarheter från lagtexten dömdes ut som ogrundade. Bland annat har många vänskapsaffärer blivit möjliga på det sättet.
Det är inte första gången jag tänker att KR i Sundvall gör bra saker. Hamnar samma fråga i Stockholm, Uppsala eller Göteborg så vinner myndigheten utan större eftertanke. Objektivitetsprincipen har blivit fullständigt urholkat när domstolar utgår från att myndigheten har alltid rätt, vet bäst och har bara goda avsikter som tjänar allmänheten.
Tack för kommentaren, Björn.
Jag håller med om att den här typen av ”flexibla” fördelningsnycklar är förvånansvärt vanliga. Därför tycker jag också att Sundsvallsdomen är välkommen. Det finns nu ett tydligt kammarrättsavgörande att hänvisa till när man diskuterar hur långt flexibiliteten kan sträcka sig i en avropsmodell utan att det går ut över förutsebarheten. Tidigare har man i praktiken främst haft RÅ 2010 ref. 97 att luta sig mot, och den domen har nog kunnat tolkas lite olika.
När det gäller objektivitetsprincipen skulle jag nog vara något försiktigare än du med att säga att den är ”urholkad”. Samtidigt är det svårt att bortse från att det ibland kan uppstå en balansgång mellan den flexibilitet som en upphandlande myndighet behöver för att kunna tillgodose varierande behov och kravet på att leverantörerna ska kunna förutse hur avropen kommer att gå till. Där tycker jag att Sundsvallsdomen fyller en viktig funktion, både genom att ge leverantörer en tydligare bild av vad som krävs för att en avropsmodell ska vara förutsebar och genom att ge upphandlande myndigheter vägledning vid utformningen av upphandlingsdokumenten.
Det blir intressant att se vilken betydelse domen får framöver.
/Peter
Hej! Intressant dom. Adda inköpscentral brukar ofta använda särskild fördelningsnyckel i sina ramavtal. Hur förhåller sig den här domen till sådan särskild fördelningsnyckel?
Tack för din fråga, Jon.
Adda tillämpar särskild fördelningsnyckel på ganska olika sätt beroende på ramavtal, och svaret blir därför beroende av vilken modell man tittar på.
I de fall fördelningsnyckeln knyter valet till en yttre, kontrollerbar faktor, exempelvis den enskilde beställarens dokumenterade behov med lägst pris som utslagsgivande om flera leverantörer matchar behovet lika bra, eller en rangordning där totalpriset för det aktuella behovet räknas ut mot leverantörernas i förväg avgivna priser, ser jag inte att Sundsvallsdomen förändrar bilden i någon större utsträckning. Där finns en på förhand bestämd metod för valet, och leverantörerna kan förutse hur avropet kommer att gå till. Annorlunda är det när ramavtalet helt överlämnar till beställaren att vid varje avrop välja ”den leverantör som bäst motsvarar behovet” utifrån flera parametrar utan inbördes rangordning, där enda motkravet är att valet ska motiveras i efterhand. Där befinner man sig betydligt närmare det kammarrätten tog ställning mot.
/Peter
Vad tror ni om en modell där UHM inför varje avrop anger och viktar vilka av de fem i upphandlingen oviktade kriterierna som kommer att användas? Det blir ju inte transparent vid anbudstillfället men inför varje avrop.
Tack för din fråga, David.
Modellen du beskriver är en intressant medelväg, men jag har svårt att se att den håller inom ramen för avrop enligt 7 kap. 6 § LOU. Bestämmelsen förutsätter att de objektiva villkoren för fördelningen anges i upphandlingsdokumenten för ramavtalet, och enligt fast praxis (RÅ 2010 ref. 97) ska fördelningsnyckeln redan på förhand göra det möjligt att förutse hur och på vilka grunder valet av leverantör kommer att gå till i en viss given situation. Att vikterna kommuniceras först inför varje avrop tillgodoser inte det kravet. Leverantörerna får då inte den vägledning vid anbudstillfället som behövs för att kalibrera sitt anbud (exempelvis pris, konsultsammansättning, tillgänglighet) efter hur avropen faktiskt kommer att bedömas.
Det är värt att framhålla att Sundsvallsdomen inte underkände kriterierna som sådana, utan just att beställaren fritt kunde välja vilket eller vilka kriterier som skulle tillämpas vid respektive avrop. Kammarrätten var också uttrycklig med att efterhandsdokumentation inte räcker för att kompensera bristen på förutsebarhet. Ett förhandsbesked inför det enskilda avropet tar bort godtyckligheten i just det fallet, men botar inte grundproblemet vid anbudstidpunkten.
Vill man behålla flexibiliteten är förnyad konkurrensutsättning ofta en mer framkomlig och transparent väg, även om det innebär mer administration för samtliga parter. Fördelen är att tilldelningskriterier och vikter kan anpassas till det enskilda uppdraget, samtidigt som leverantörerna får möjlighet att lämna nya anbud utifrån de förutsättningar som faktiskt gäller för det uppdraget.
/Peter
Tråkigt att kammarrätten kommer till denna slutsats. Förvaltningsrätten hade ett bättre domslut. Synd att det inte kommer upp till HFD. Att som upphandlare få till en bra avropsordning som är enkel för beställarna att använda är svårt. Att endast ha en leverantör eller flera leverantörer i en fast rangordning i fyra år är i praktiken en monopolsituation. Alla andra leverantörer blir utestängda och det gäller ofta de leverantörer som ligger på andra, tredje, fjärde osv, plats i rang. Förnyad konkurrensutsättning är oftast i praktiken en miniupphandling i en redan gjord upphandling och många beställare ogillar det starkt p g a all administration samt att du måste ha kunskap om upphandling för att ens genomföra en sådan. Så indikativ rangordning är en perfekt lösning och har godtagits i domstol tidigare. Helena Rosengren som satt i HFD tidigare har också propagerat för att så är fallet. Synd att leverantörer och domstolar nu förhindrar denna lösning och inte förstår att alternativen inte är bra. Leverantörerna som överklagar kommer inte att få mer affärer genom att komma på andra eller tredje plats i rangordningen. Det hade de däremot fått om de hade godtagit den indikativa rangordningen.
Jag har faktiskt aldrig förstått varför folk påstår att det finns en skillnad mellan förnyad konkurrensutsättning och avrop med fördelningsnyckel. Jag menar, det är olika namn på samma sak. Eller så var det fram till det omskrivna beslutet i Kammarrätten.
En ”äkta” fördelningsnyckel ska avgöra tilldelningen utifrån fastställda kriterier – t.ex. köp av traktorer går till leverantör X, akuta beställningar (leverans inom 24 timmar) går till leverantör Y, osv. Nu förstår jag vad upphandlarna, med understöd av domstolarna, har gjort. De hittade på ”låtsasfördelningsnycklar” som säger exempelvis att tilldelning sker enligt lägsta pris. Sådana fördelningsnycklar är de facto likvärdiga med förnyad konkurrensutsättning. Vem skulle tro att domstolarna blir lurade av ett sådant billigt trick?
Vitsen med det hela? Att regelverket för ramavtal med samtliga villkor fastställda tillämpas på förnyad konkurrensutsättning. Och vad blev effekten? LOU sattes helt ur spel vid enorma mängder förnyade konkurrensutsättningar, eftersom LOU tillämpning på ramavtal med samtliga villkor fastställda är ytterst begränsad. En fantastisk gåva till alla upphandlare som tycker att LOU bara stjälper och att de bästa affärerna görs utan insyn eller med gamla vänner.
Kammarrätten i Sundsvall har gjort det tydligt – en fördelningsnyckel behöver möta högt ställda krav för att kunna användas som ett fastställd kriterium. Och alla anskaffningar i konkurrens ska uppfylla LOU krav på transparens och likabehandling.