RÄTTSLIG REGLERING:
Var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar, förutsatt att uppgifterna i dem inte omfattas av sekretess. En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF) allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen dit eller upprättad där.
Enligt 2 kap. 10 § första stycket TF anses en handling ha upprättats hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.
BAKGRUND:
Transportstyrelsen genomförde en upphandling avseende tillverkning av registreringsskyltar. Myndigheten begärde in provexemplar av skyltar från anbudsgivarna och gjorde en okulärbesiktning av provskyltarna. Resultatet av besiktningen dokumenterades i en handling.
En person begärde bland annat ut, såvitt nu är av intresse, dokumentationen från okulärbesiktningen av provskyltarna. Dokumentationen lämnades inte ut eftersom Transportstyrelsen bedömde att handlingen inte var allmän.
Beslutet överklagades till Kammarrätten i Jönköping. Kammarrätten bedömde att dokumentationen från okulärbesiktningen av ingivna provskyltar inte vara en allmän handling, med motiveringen att upphandlingsärendet inte var slutbehandlat vid tidpunkten för det överklagade beslutet eftersom det då pågick en överprövningsprocess. Kammarrätten avslog därför överklagandet.
Även kammarrättens dom överklagades och Högsta förvaltningsdomstolen meddelade prövningstillstånd. Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen gällde ifall omständigheten att en upphandling är föremål för en pågående överprövningsprocess innebär att upphandlingsärendet inte kan anses ha slutbehandlats i den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket TF.
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE:
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att handlingen hos Transportstyrelsen med dokumentationen från okulärbesiktningen av provskyltar, såvitt framgick, inte hade expedierats. Eftersom handlingen hänförde sig till ett ärende krävdes därmed att ärendet hade slutbehandlats hos myndigheten för att handlingen skulle anses upprättad och därmed allmän.
Enligt HFD:s mening måste ett ärende anses slutbehandlat hos en myndighet när denna skiljer ärendet från sig. I regel sker detta genom att myndigheten fattar ett slutligt beslut. Vad som därefter händer i ärendet, exempelvis att beslutet överklagas och att överinstansen förordnar något rörande saken eller återförvisar ärendet för ny handläggning och beslut, inverkar inte på tidpunkten för när ärendet ska anses vara slutbehandlat hos den ursprungliga myndigheten. Det förhållandet att upphandlingsärenden har vissa särdrag i förhållande till andra ärendeslag föranleder inte att det finns anledning att bedöma dessa ärenden på annat sätt.
När en upphandlande myndighet meddelar ett tilldelningsbeslut får det således anses innebära att myndigheten skiljer ärendet ifrån sig. Ärendet är då för den upphandlande myndighetens del slutbehandlat. Att en upphandling blir föremål för en överprövningsprocess innebär således inte att upphandlingsärendet inte ska anses ha slutbehandlats hos myndigheten.
Vid tidpunkten för Transportstyrelsens beslut att avslå begäran om utlämnande av dokumentationen hade myndigheten fattat ett tilldelningsbeslut och upphandlingsärendet var således slutbehandlat hos dem. Den aktuella handlingen var därmed upprättad och allmän. Det var därför fel av underinstanserna att neka ett utlämnande på den angivna grunden.
Eftersom dokumentationen från okulärbesiktningen av provskyltar var en allmän handling skulle den ha lämnats ut, om det inte fanns hinder på grund av sekretess. Högsta Förvaltningsdomstolen beslutade därför att upphäva underinstansernas avgöranden i de delar som avsåg dokumentationen från okulärbesiktningen av provskyltar och återförvisade målet till Transportstyrelsen för ny prövning av sekretess.
NORMAS KOMMENTARER:
2 kap. 10 § TF tar sikte på handlingar som har framställts inom myndigheten. Principen är att en handling anses upprättad först då den föreligger i sitt slutliga skick. Dessförinnan utgör den myndighetsinternt arbetsmaterial. En handling anses upprättad när den har expedierats. Om handlingen hör till ett visst ärende och inte har expedierats anses den upprättad när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten.
Högsta Förvaltningsdomstolens dom, som innebär att ett upphandlingsärende är slutbehandlat hos den upphandlande myndigheten när tilldelningsbeslut har meddelats, bekräftar den uppfattning som torde ha varit huvudsakligen rådande i upphandlingskretsar. Genom beslutet blir handlingar som hör till upphandlingen och som upprättats av den upphandlande myndigheten allmänna vid tilldelningsbeslutet. Den handling som begärts ut ska lämnas ut om det inte finns hinder på grund av sekretess.
Om man funderar på näraliggande situationer bör motsvarande tillämpning, i linje med HFD:s dom, även gälla vid beslut om att avbryta en upphandling. Tidpunkten för slutbehandling bör således sammanfalla med tidpunkten då avbrytandebeslutet meddelas.
Av 19 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslag (OSL) följer att den absoluta anbudssekretessen upphör vid tilldelningsbeslutet eller vid beslut om avbrytande av upphandlingen. Avsikten med bestämmelsen var att leverantörerna ska ges ökad insyn för att kunna bedöma om de bör ansöka om överprövning av beslutet (prop. 2001/02:142 s. 54 f.)
Enligt vår uppfattning hade det fått olyckliga konsekvenser för leverantörers intresse av att kunna tillvarata sina rättigheter genom överprövning av upphandling om Högsta Förvaltningsdomstolen hade kommit till annan slutsats än den gjorde.
Från tidpunkten för tilldelningsbeslut respektive beslut om avbrytande ska handlingarna således vara allmänna, även om sekretess alltjämt kan gälla till förmån för det allmännas ekonomiska intresse enligt 19 kap. 3 § första stycket första meningen OSL eller till förmån för enskildas ekonomiska intresse enligt 31 kap. 16 § första stycket OSL.
Utöver detta kan även andra sekretessbestämmelser vara tillämpliga. Sedvanlig prövning ska göras av den upphandlande myndigheten i samband med en begäran att ta del av allmänna handlingar.
MÅL:
Högsta förvaltningsdomstolen, målnummer 5734-24
Johan Rappman, Linus Nilsson, Norma Advokater
Kommentatorerna ansvarar för sina egna kommentarer