Omstritt utvärdera på dold varukorg

Produktupphandlingar utformas standardmässigt som ”öppna” varukorgar, ibland med utvärderingen av ”dold” (hemlig) varukorg på övrigt sortiment. Syftet med dold varukorg är att skapa incitament för anbudsgivare att lämna genomgående bra priser/att utvärdera hela prisbilden.

Dold bedömningsmetod
Dold varukorg innebär att upphandlaren väljer stickprov, och deponerar hos oberoende tredje part för att garantera att produkterna inte ändras efter anbudsöppning.

En variant är att anbudsgivare till anbudet ska bifoga en prislista med hela ”standardsortimentet”. Anbudsgivare ska därefter prissätta den dolda varukorgen baserat på priserna som lämnades in tillsammans med anbudet. Därefter kontrollerar upphandlaren offererade produkter vad gäller efterfrågad kvalitet.

Standardprislistan gäller sedan under avtalsperioden (alternativt avdragna rabatter på vid var tid gällande officiell prislista, se nedan).

Standardprislistan får alltså vara anpassad eller särskilt framtagen (det vill säga nettoprissatt), låt vara att det blir komplicerat för anbudsgivare att specialanpassa en sådan omfattande prislista.

Det är oklart om det finns en generell möjlighet att utvärdera en dold varukorg, men det har godtagits av flera förvaltningsrätter. I EU-domstolens mål C-6/15 (Dimarso) godtogs en dold viktning av underkriterier till (annonserade) huvudkriterier.

Ett av villkoren är att den dolda viktningen inte får vara diskriminerande mot någon av anbudsgivarna. För att neutralisera en eventuell konkurrensfördel för befintlig leverantör, som har kännedom om beställningsmönstret (och därmed om stickproven), kan statistiken lämnas ut på begäran.

Rabatter på bruttoprislista
Ibland efterfrågas rabattsatser, enligt en fördefinierad varugruppsindelning, och att underlaget för rabatten ska vara leverantörens officiella bruttoprislista (till exempel en webbshop som inte kräver inloggning). Ofta har leverantörer en bruttoprislista som de utgår ifrån vid offentlig upphandling, men som inte är officiell eller allmänt tillgänglig.

I Kammarrätten i Stockholms dom i mål 3490-13 gällande kontorsmaterial kunde dåvarande SKL Kommentus Inköpscentral, numera Adda Inköpscentral, visa att en anbudsgivare hade lämnat en prislista som var speciellt framtagen för upphandlingen.

Detta genom att bruttopriserna (som låg till grund för utvärdering av den dolda varukorgen) i flera fall var lägre än nettopriserna (som utgjorde den synliga varukorgen). På anbudsgivarens hemsida fanns dock inga eller endast marginella prisskillnader för samma eller liknande artiklar i dessa båda prislistor. Möjligheten till sådan kontroll förutsätter att priserna finns på hemsidan.

Men hade det funnits allmänt tillgängliga prislistor (det vill säga med företagspriser) som inte kan höjas bara för en kund, så hade naturligtvis upphandlande myndighet kunnat välja ut stickprov med vetskap om priserna, vilket hade förfelat syftet med förfarandet.

Övriga svårigheter
Prisjämförelseprodukter måste väljas med stor omsorg eftersom de ska ge en fingervisning om leverantörers hela prisbild. En nackdel är att det inte går att korrigera den dolda varukorgen under en fråge- och svarsperiod. Min erfarenhet är att det ofta uppmärksammas brister och oklarheter i varukorgen, som kan avhjälpas under annonseringen. Den smidigheten finns inte vid dold varukorg.

En lösning kan vara att anbudsgivarna ska skicka standardprislistan till oberoende tredje part. Efter sista anbudsdag kommunicerar upphandlaren ut den dolda varukorgen för att fyllas i av anbudslämnare, och som därvid uppmärksammar oklarheter. Efter att eventuellt korrigerad jämförelseprislista är ifylld och myndigheten till handa, så tar upphandlaren del av de förseglade standardprislistorna från anbudsgivarna. Då kan jämförelseprislistan korrigeras efter anbudsöppning.

Dold varukorg på hela sortimentet
Förfarandet med dold varukorg har jag tillämpat på utvärderingen av hela anbudsgivares sortiment i tre olika upphandlingar. Syftet är att undvika att övrigt sortiment blir dyrare, men också att inordningen i varukorgar inte alltid fungerar praktiskt för berörda slutanvändare.

Den första, en upphandling av köks- och serveringsutrustning, överprövades utifrån bland annat transparensprincipen (Förvaltningsrätten i Stockholms dom i mål 27436-13).

Vi argumenterade utifrån att det är väldigt individuellt vad verksamheterna behöver. Leverantörerna har tusentals produkter, men verksamheten vet inte vilka som kommer att användas under avtalsperioden på grund av diversifierat köpbehov.

Ett alternativ är att upphandla ett traditionellt bassortiment, och sedan styra verksamheterna att avropa från det. Men verksamheterna som upphandlingen riktar sig till har helt olika behov.

Äldreomsorgen, med äldre personer som kan sakna både smak, syn och tuggförmåga, behöver vissa köksredskap. Förskolor behöver andra redskap, grundskolor och gymnasier slutligen har sina behov.

I vissa kök sker tillagning åt 20 personer, och i andra flera tusen, vilket kräver olika storlek på kantiner och andra köksredskap. Vidare handlar transparensprincipen i grunden om att det ska vara en transparent process, inte vilka produkter prisjämförelsen gäller.

Förvaltningsrätten angav kortfattat att anbudsgivarna, genom information om produktgruppernas inbördes viktning och möjligheten att lämna olika rabattsatser, ansågs erhållit tillräcklig information för att skapa sig en bild av möjligheterna att lägga ett konkurrenskraftigt anbud.

Utvärderingsmodellen ansågs därmed uppfylla kravet på transparens på ett godtagbart sätt. (Om det föreligger ett kommersiellt behov av metoden kan domstolen inte uttala sig om, men det är heller inte dess uppgift.) Kammarrätten i Stockholm avslog begäran om prövningstillstånd.

De två andra exemplen är upphandling av järnhandelsvaror respektive byggmaterial, som inte överprövades. Byggvaruhus kan ha 150 000 produkter totalt i sortimentet. Även här finns en stor spridning av artiklar som kan komma att behövas under avtalstiden.

Ena gången är uppdraget att slipa bänkskivor, och då införskaffas excenterslip, sliprondeller av vissa kornstorlekar, våtsandpapper och halvblank lack.

Nästa gång har man ett annat projekt. Man handlar sällan samma saker två gånger i ett byggvaruhus, utan det som behövs är specifikt för ändamålet (vissa verksamheter har dock ett standardiserat behov).

Avslutningsvis kan konstateras att det är väldigt svårt att föreställa sig de skiftande förhållanden som förekommer i det ekonomiska livet, och då borde även den verklighet som inte är optimalt utformad godtas (jfr RÅ 2002 ref 50).

Jag försöker i denna artikeln belysa problem som jag har mött, med inordning i en uttömmande varukorg. Jag kan ha fel, men det viktiga är inte vad jag tycker utan att möta folk på fältet, berörda vaktmästare och kökspersonal. Jag vill lyfta yrkesmänniskorna och deras kunskap: De vet vad de behöver för att kunna utföra sitt jobb.

Viktor Anseus
Upphandlare