Maria Silfverberg. Foto: Emelie Boman Silfverberg.

”Låga priser fara för rättssäkerheten”

DEBATT Endast tio månader efter att det nya avtalet trädde i kraft häver Statens inköpscentral ramavtalet med Hero Tolk. Hero klarar inte att förmedla tolkar för 4-6 kronor per uppdrag, skriver Maria Silfverberg. Bristerna är så stora att rättssäkerheten är i fara.

Redan 2018, innan ramavtalet tecknades, uppmärksammade Semantix Kammarkollegiet på att Hero inte skulle klara av att förmedla tolk till det låga priset utan att det skulle gå ut över kvaliteten. Semantix har under många år tillhandahållit tolkförmedlingstjänster till flertalet myndigheter i Sverige.

Om Kammarkollegiet hade tillämpat lagen om offentlig upphandling, LOU, korrekt så hade Hero med största sannolikhet aldrig antagits som leverantör. Statens Inköpscentrals beslut att anta Hero som förstahandsleverantör på 16 geografiska anbudsområden har enligt svenska myndigheter medfört en fara för rättssäkerheten.

Enligt LOU ska upphandlande myndighet förkasta onormalt låga anbud om inte anbudsgivaren lämnar en tillförlitlig förklaring som visar att anbudet är allvarligt menat.

Jag har varit ombud för bolaget i domstolsprocesser när upphandlande myndighet valt att inte förkasta onormalt låga anbud. Semantix har klagat på dessa upphandlingar för att förmå domstolen att göra det rätta – förkasta anbuden – men även för att markera att Semantix inte står bakom den prisdumpning som tyvärr präglar branschen.

En av de upphandlingar som Semantix överprövade var Kammarkollegiets upphandling av tolkförmedlingstjänster men den 30 januari i år så stod det klart att Semantix förlorat den ansökan. Domstolen ansåg att Semantix inte hade kunnat visa att Kammarkollegiet agerat felaktigt genom att acceptera Heros anbudspris på 4-6 kronor.

Den som överprövar måste bevisa att myndigheten har gjort fel. När det gäller myndighetens skyldighet att förkasta onormalt låga anbud ska leverantören dessutom visa på faktiska förhållanden som kommer att inträffa i framtiden, att den antagna leverantören inte kommer kunna leverera till offererat pris. Detta är i stort sett omöjligt.

Enligt Kammarkollegiet och domstolen skulle Hero leverera tolk till ett pris av 4-6 kronor per uppdrag. Det som var avgörande för att både domstolen och Kammarkollegiet kom till bedömningen att priset trots allt var rimligt var sannolikt att tolken, oavsett vilket pris som offererats av tolkförmedlingen, skulle ersättas med Domstolsverkets tolktaxa. Det båda myndigheterna däremot inte kan ha förstått var att Hero, med en helt annan personal, skulle administrera avtalet till ett pris på 4-6 kronor per uppdrag. Enligt avtalet skulle Hero:                   

  • ha kundrådgivning,
  • manuellt ta emot order under och utanför arbetstid,
  • manuellt tillsätta order under och utanför arbetstid,
  • återkoppla till kund,
  • ta emot och hantera reklamationer,
  • ansvara för handledning och stöd till tolk,
  • arvodera tolkar,
  • fakturera kund,
  • betala porto,
  • årligen uppdatera prislistor och tolkarnas arvodeslistor,
  • betala administrativ avgift till Kammarkollegiet (1 %),
  • ta fram kundstatistik,
  • delta i uppföljningsmöten,
  • genomföra tolkträffar,
  • rekrytera och utbilda nya tolkar,
  • trycka och distribuera tolkrekvisitioner,
  • ta fram tolkbrickor och
  • genomföra teknisk utveckling för att ansluta till Kammarkollegiets beställningsportal.

Alla uppgifter ovan skulle alltså genomföras av administrativ personal för endast 4-6 kronor per uppdrag! Observera att enbart portot i Sverige i dag uppgår till nio kronor. Men Kammarkollegiet satte sin tilltro till Hero när bolaget meddelat att man visst kunde genomföra uppdraget till offererat pris. Någon ytterligare utredning av priset gjordes inte.

Under de första åtta månaderna inkom mer än 60 reklamationer över Heros utförande av tjänsten. Det framkom att Hero inte kunde utföra uppdrag i enlighet med avtalet och att bolaget inte hade levererat tolkar som hade tillräcklig kompetens. Enligt myndigheterna medförde detta en fara för rättssäkerheten.

Ekobrottsmyndigheten ansåg att ”tolken uppvisade tydliga brister i sin yrkesutövning genom bristande språkkunskaper” och att ”bristerna medförde en risk för rättssäkerheten”. Polismyndigheten har vid förhör varit tvungen att avbryta tolkningen efter flera felöversättningar av tolken. Enligt Försäkringskassan var tolken otrevlig och uppmanade kunden att vara tyst.

Det var inte bara Hero som lämnade mycket låga priser utan även andra tolkförmedlingar. Språkservice Sverige offererade 11-19 kronor i förmedlingsavgift för anbudsområdet Stockholm. Det har även kommit in flertalet reklamationer på Språkservice. En av bolagets förmedlade tolkar genomförde uppdraget så dåligt att en mordrättegång fick tas om. Bara advokaternas arvoden för förhandlingen i tingsrätten uppgick till drygt 500 000 kronor.                     

Syftet med denna debattartikel är inte att svärta ner leverantörerna utan att få upphandlande myndighet att förstå hur viktigt det är att förkasta onormalt låga anbud. Min kritik riktar sig mot myndigheterna. När en myndighet gör fel, i likhet med Kammarkollegiet, kan andra leverantörer inte föra en effektiv process i domstol. Det är viktigt att myndigheten förstår att låga priser går ut över leveransen, i likhet med Apotektjänst, och att detta kan få oönskade följder.

Semantix förlorade nyligen överprövningen av SKL Kommentus Inköpscentrals upphandling av tolkförmedlingstjänster. Trots att det nu står klart att Hero inte har kunnat leverera till priset 4-6 kronor kom domstolen ändå fram till att priser på 4-9 kronor var i nivå med branschen!

Eftersom en felaktig tolkning kan få katastrofala följder är jag övertygad om att detta avtal inte bara leder till kvalitetsbrister utan också utgör en fara för rättssäkerheten och människors liv och hälsa. För att detta inte ska inträffa ankommer det nu på SKL Kommentus Inköpscentral att minutiöst följa upp avtalet. Men tyvärr är inte heller uppföljning upphandlande myndigheters starka sida.

Maria Silfverberg
Vd Ted Law

Kommentatorerna ansvarar för sina egna inlägg

20 thoughts on “”Låga priser fara för rättssäkerheten”

  1. Det finns ju något som heter arbetsrättsliga villkor enligt gällande kollektivavtal.
    Det är väl en människa som är tolk och jag tror inte att några kronor i timmen finns i några kollektivavtal.
    Frågan är vilken kompetens som finns på upphandlarna. Kanske en kurs!!!!!

    1. Tolkarna skulle enligt avtalet ersättas med domstolsverkets taxa däremot skulle kostnaderna för att avlöna den administrativa personalens löner samt all utvecklingar av system täckas av 4-6 kr per uppdrag. Det var som sagt en omöjlighet som leverantören senare själv också insåg och därför bad om att få häva avtalet. Hävningen skedde i samråd med Kammarkollegiet.

  2. Äntligen kommer det fram!

    Kan man hoppas på att man räknar ut konsekvenserna mer generellt i stället för att bara slå ner på en syndabock som i och för sig har syndat!?

    ”… att få upphandlande myndighet att förstå hur viktigt det är att förkasta onormalt låga anbud….”

    Är det inte snart dags att också komma fram till att ALLA upphandlingar som inte föregås av kollektivavtal för tolkarna med deras fackförbund Vision RiksTolk MÅSTE vara en fara för rättssäkerheten!

    1. Det var verkligen inte min avsikt att slå ner på en syndabock i branschen utan jag vänder mig mot upphandlande myndighets hantering tillämpning av LOU. För låga priser är en risk för samhället och jag menar att det finns medel att tillgripa. LOU fungerar utmärkt som verktyg så länge myndigheten som upphandlar är insatt i den bransch som upphandlas. Är du tolk Hatem och har drabbats av dåliga villkor så rekommenderar jag dig att läsa avtalet noga och sedan vända dig till den myndighet som upphandlat avtalet. För tyvärr så fungerar uppföljning också dåligt och när det gäller tredje parts villkor så är det ändå svårare för myndigheten att följa upp.

  3. Vad är konsekvenserna av att låta Hero Tolk häva avtalet? Finns det några ekonomiska konsekvenser för anbudsgivaren? För Statens Inköpscentralen?

    Att veta vad en onormalt lågt anbud faktiskt innebär vore en bra start – och inte bara i tolksammanhänget.

    1. Nej Larissa, hävningen fick inte någon konsekvens för Hero Tolk utöver att bolaget ”förlorade” avtalet. Enligt uppgift från Kammarkollegiet så var det dessutom Hero Tolk som önskade säga upp avtalet. Det var dock tydligt att bolaget inte kunde leverera till offererade priser. Du har dessutom helt rätt vad gäller identifieringen av låga anbudspriser. SKL Kommentus Inköpscentral beslutade sig överhuvudtaget inte ens för att fråga leverantörerna hur de skulle klara av att förmedla tolkar till priser i nivå med Hero Tolks priser. Det är hemskt att vi ska behöva vänta tills avtalen börjar löpa och får förödande konsekvenser för samhället.

    2. Har Hero Tolk hävt sitt avtal? Hur menar du, Larissa?
      Som jag förstått det så sades deras avtal upp av ..hmm.. någon myndighet, i bästa fall KamK..hehe

  4. Är det inte detta som har prövats i mål i Förvaltningsrätten i Stockholm, 12129-18, där Semantix (med TED Law som ombud) menade att anbud från anbudsgivare med onormalt låga anbudspriser ska förkastas? Och där förvaltningsrätten gav Kammarkollegiet rätt som hade antagit leverantörerna, bland annat med hänvisning till att om bolaget har anställda tolkar så tillfaller den del av domstolsverkets tolktaxa som överstiger tolkens lön leverantören?

    Man får ju förutsätta att om Kammarkollegiet då hade gjort tvärtom och uteslutit vinnande anbudsgivare till följd av ett onormalt lågt anbudspris, så hade man i slutändan förlorat en överprövningsprocess och blivit tvingade att anta leverantören ändå.

    Jag tycker inte man kan beskylla upphandlande myndigheter för att agera rätt enligt lagstiftningen… Hade det varit mer rätt av Kammarkollegiet att utesluta leverantören och förlora i Förvaltningsrätten än att agera som man gjorde nu?

    1. Jo, det stämmer Marcus, det är det målet. Men artikeln handlar om att upphandlande myndighet, i detta fall Kammarkollegiet, inte gör en tillräckligt noggrann undersökning av den bransch som upphandlas. Enligt förarbetena till LOU ankommer det på upphandlande myndighet att säkerställa en effektiv upphandling och leverans i enlighet med avtalet. Myndigheten ska identifiera onormalt låga anbud och utreda till dess att det antingen är visat att anbudet ska förkastas eller att leverans i enlighet med avtalet kommer att ske.

      Jag anser att det är en omöjlighet för en leverantör att i domstol bevisa att upphandlande myndighet har agerat fel genom att INTE förkasta ett onormalt lågt anbud. Skälet till detta är att hela bevisbördan ligger på leverantören. Som jag skriver i artikeln är det en omöjlighet för en leverantör att bevisa omständigheter som kommer att inträffa i framtiden. Leverantören har inte heller tillgång till de förklaringar som lämnas av leverantören. Därtill ges inte leverantören samma möjlighet att utreda som upphandlande myndighet (leverantören har ju aldrig en möjlighet att ställa relevanta frågor direkt till den antagna leverantören).

      Jag har själv förkastat ett onormalt lågt anbud, och då enligt den gamla lagstiftningen. Jag är övertygad om att Kammarkollegiet hade kommit fram till en annan slutsats, att förkasta anbudet, om kollegiet hade haft tillräcklig kännedom om det som upphandlades och ställt relevanta frågor till leverantörerna. Jag är också övertygad om att även domstolen skulle ha godkänt ett förkastande som vilat på saklig grund.

      Istället för att åtminstone försöka förkasta anbudet redan från början har avtalet löpt på i nästan ett år vilket har resulterat i bristande rättssäkerhet och höga kostnader för samhället. Så här i efterhand kan man nog konstatera att Kammarkollegiets bedömning var fel. Och nej, Kammarkollegiet hävde faktiskt inte själva avtalet utan det var Hero Tolk som bad om uppsägningen.

  5. Att Hero Tolk erövrade de flesta av landets känsligaste och mest vitala avtalsområden kom som en väldig överraskning. Vilka är dom, typ.
    Hur deras seger kom sig får inte lämnas därhän när vi nu vet att kejsaren var naken!
    Jag visste inte vilka dom var när dom efter sitt tillträde började ringa.
    Jo, dom hade tidigare köpt upp Telge Tolk i Södertälje men det är allt.

    KamK -avtalet gäller tillstånd att få valla i princip hela den svenska tolkkåren för rättsstatens behov men Hero Tolk visade sig sakna all DV-kompetens från dag ett!
    Hur kunde den upphandlande myndigheten missa det fast det ingår i granskningen av anbuden?

    Jag är etablerad sedan länge så mig hade dom ju koll på men runt om mig var det kaotiskt hela tiden.
    Både med Hero T:s tillsättning av tolkar och i deras kommunikation med domstolar.
    Jag älskar det jag gör men inser nu att jag är en barkbåt i havet.
    Någon måste ställas till svars för den upphandlingen!

    Jag pratar om tolkaspekten: Tolkarna är också människor!

  6. Ja, tolkar är absolut också människor! Det ni gör är oerhört viktigt och precis som jag skriver anser jag att upphandlingen av avtalet hade kunnat göras bättre. Precis som jag svarade Marcus i går så är det lättare för upphandlande myndighet att förkasta onormalt låga anbud än för en annan leverantör att driva processen i domstolen. Jag vänder min kritik mot Kammarkollegiet som jag anser borde ha satt sig in branschen ordentligt och förstått att priset 4-6 kr inte är möjlig att driva en verksamhet med. Tyvärr har just Kammarkollegiets bedömning fått den konsekvensen att andra myndigheter, i detta fall SKL Kommentus Inköpscentral, anser att priser i nivå med Hero Tolks är branschenliga. Det är en mycket farlig trend och absolut en fara för rättssäkerheten och människors liv och hälsa!

  7. Hej Marcus!
    Först vill jag förtydliga att artikeln inte främst handlar om vilka priser som anbudsgivarna lämnade utan Kammarkollegiets agerande, dvs. att inte utreda priserna tillräckligt noga i enlighet med vad som anges i förarbetena. Jag är nämligen övertygad om att Kammarkollegiet med rätt kunskap om branschen hade ställt mer relevanta frågor och kunnat utreda priserna ordentlig och på så sätt fått underlag för att förkasta de låga priserna. Gällande din fråga kring Semantix priser så är dessa konfidentiella men självklart så lämnade bolaget högre pris än fler av de antagna tolkförmedlingarna. I annat fall hade ju processen varit fullständigt verkningslös.

    1. Tack för förtydligandet. Som du sa så är Semantix priser konfidentiella. Men om man tittar på till exempel Östergötlands län så har följande anbudsgivare blivit antagna i rangordning:

      1. Hero Tolk AB
      2. Språkservice Sverige AB: 17,7 kr (Offentligt)
      3. Semantix AB: Konfidentiellt
      4. Stockholms Tolkförmedling AB: 26,9 kr (Offentligt)

      Semantix bör alltså ha lämnat ett pris någonstans mellan 17,7 kr och 26,9 kr i upphandlingen för denna del. Är det här någonstans gränsen går för vad som är orimligt lågt?

  8. Författaren tycks ha missat att det inte är helt enkelt att förkasta ett anbud på grund av ”onormalt lågt pris”. Precis som författaren säger kan varken upphandlande myndighet eller annan leverantör sia om framtiden. Om en leverantör lämnar en godtagbar förklaring till sitt pris går det inte att göra så mycket som myndighet. Leverantörer kan enligt LOU lova guld och gröna skogar till lågt pris och ska i princip vara tilltrodd tills dess att motsatsen är bevisad. Vi har inte så många verktyg i LOU för att hantera anbud eller anbudsgivare som vi har en dålig ”magskänsla” för.

    1. Som du säkert vet Monica så ändrades den bestämmelserna avseende onormalt låga anbud 1 januari 2017. Det är numera en skyldighet för upphandlande myndighet att förkasta onormalt låga anbud. LOU är ett utmärkt verktyg för upphandlande myndighet om lagen tillämpas korrekt. Vi kan alla konstatera att Kammarkollegiet egentligen borde ha förkastat Heros anbud eftersom bolaget inte kunde leverera enligt offererat pris.

      Kammarkollegiet och andra myndigheter som antar låga priser begår två fatala misstag:

      För det första genomför inte upphandlande myndighet en tillräcklig noggrann utredning av branschen som upphandlas. Det resulterar inte sällan till att lägsta pris används som enda tilldelningskriterium för det är svårt för upphandlande myndighet att förstå vilka andra kriterier som går att utvärdera. Genom att inte sätta sig in i den bransch som upphandlas förstår inte heller upphandlande myndighet vilka kostnaderna som uppdraget är förknippat med.

      Det andra misstaget upphandlande myndighet gör är att inte utreda de låga anbudspriserna tillräckligt. Detta är såklart en konsekvens av att upphandlande myndighet inte känner till branschen som upphandlas tillräckligt för att fråga relevanta frågor. T.ex. så frågade aldrig Kammarkollegiet Hero hur bolaget skulle hantera alla administrativa uppgifter, implementeringen av portalen eller bad om en kalkyl för underlag till anbudet. Jag har inte heller fått den uppfattningen att Kammarkollegiet ställde följdfrågor på Heros svar. Jag kan rabbla upp en hel lång lista över frågor som borde ha ställts men som aldrig ställdes.

      Slutligen så framgår det av förarbetena till LOU att upphandlande myndighet har en skyldighet att se till att upphandlingen är effektiv, i den meningen att denne ska säkerställa att leverans kommer att ske i enlighet med kontraktet. Om ett lågt anbud inger farhågor beträffande leveranssäkerhet etc., kan det hävdas att det allmänna kravet på att iaktta skälig omsorg vid förberedandet av en upphandling medför att det i praktiken inte finns något utrymme att godta ett sådant anbud (prop. 2015/16:195 s. 795 f.)

      Det kan konstateras att Kammarkollegiet agerande inte får stöd av förarbetena. Det är således inte LOU som är problemet utan hur den tillämpas av upphandlande myndighet.

  9. Maria, om du nu är så kunnig i LOU som du låter påskina borde du veta att det inte är helt oproblematiskt att tillämpa reglerna i praktiken. Din argumentation är väldigt onyanserad.

  10. Sara, jag har skrivit en debattartikel där jag vill lyfta fram att upphandlande myndighet kan tillämpa LOU mer effektivt om man gör en mer noggrann undersökning av branschen FÖRE upphandlingen. Av den anledningen och på grund av begränsat skrivutrymme har jag inte kunnat ta med varje detalj. Jag är absolut inte av den uppfattningen att det är enkelt att tillämpa LOU men det blir absolut enklare om man gör rätt från början. Jag har själv förkastat ett onormalt lågt anbud och det gick utmärkt och jag vet myndigheter som idag gör detta.

    Jag har också läst en hel del i ämnet om onormalt låga anbud samt även skrivit en artikel i ämnet. Av de domar jag har gått igenom där domstolen inte godkänt myndighetens beslut att förkastat anbuden kan jag att domstolen inte i något fall har dömt fel. I stort sett samtliga fall har myndigheten tillämpat en utvärderingsmodell som givit leverantören möjlighet att lämna taktiskt anbud.

  11. Det är alltid en risk att förkasta p.g.a onormalt lågt. Leverantören kanske vill köpa sig en marknad eller sitter med resurser som redan har full kostnadstäckning men inte full täckningsgrad. Och dessa kan finnas fördel att skicka på andra uppdrag än att de sitter och dammar på kontoret. Finns många argument.

    Jag förstår dock inte varför man gör om de här misstagen med priser gång på gång.

    Det är fullt möjligt att sätta priserna och utvärdera 100% på kvalitet. Kriteriet kallas ”1. bästa förhållandet mellan pris och kvalitet” i LOU , 16 Kap § 1. Gör man en ordentlig marknadsundersökning så ska man kunna få en bra bild på vad det borde kosta. Det här är typiskt väldigt användbart när det kommer till tjänster. Så hade jag gjort med denna upphandlingen. I det här fallet har uppenbarligen det billigaste anbudet inte varit det mest ekonomiskt fördelaktiga eftersom man fått göra om rättegångar p.g.a dålig kvalitet.

    Och sedan ställt ordentlig krav på att Beställaren har rätt att neka tolkar som inte fungerat. Det kan också vara att man har rätt att göra kvalitetsprov på tolkarna, både för och efter en ”incident”, ta referenser m.m. Bara några exempel. Då hade man sluppit de här problemen och troligen också fått bättre kvalitet på tjänsten.

  12. Tyvärr så kunde jag inte besvara dina synpunkter direkt under din kommentar Marcus. Jag önskar först förtydliga att de priser som du hänvisar till är utvärderingspriser och inte slutligt pris. I upphandlingen tilldelades dock inte Hero några utvärderingspoäng vilket innebär att bolagets utvärderingspris var detsamma som det faktiska priset.

    Din fråga var gränsen för när onormalt låga anbud är kan såklart inte besvaras generellt utan en bedömning måste göras från fall till fall. Poängen med denna debattartikel är dock att föra fram kritik mot upphandlande myndigheters förberedelse av upphandlingen samt tillvägagångssätt vid tillämpningen av rättsinstitutet ”onormalt låga anbud”. Som Ulf framför är det inte alltid lämpligt att utvärdera priset. Framförallt bör upphandlande myndighet noga överväga vid upphandlingar inom branscher där det råder stark prispress eller priskänslighet. Ett annat problem är att upphandlande myndigheter inte har tillräcklig branschkännedom och därför saknar verktyg för att kunna ställa relevanta frågor om prissättningen. Det resulterar inte sällan i att myndigheten godkänner mer generella förklaringar. Ett tredje problem är att myndigheten inte alltid känner till köpmönster och därför viktar priserna fel vilket öppnar upp för taktisk prissättning (vilket denna däremot inte tar upp).

    Jag gissar att du är upphandlare Marcus så därför hoppas jag att du, eller en branschkollega, kan svara på några frågor just gällande utredningen av onormalt låga anbudspriser: Hur vanligt är det att upphandlaren kräver att leverantören ska bevisa hur denne som företag i stort ska hantera onormalt låga priser genom att t.ex. genom att begära in andra avtal från leverantören som visar på vinst (inte sällan hänvisar ju leverantören till att denne vill ta marknadsandelar men totalt sett går med vinst)? Hur ofta begärs det in bevisning i forma av priskalkyler, lönekostnader eller redovisning av övriga kostnader för att utreda priset?

    I Kammarkollegiets fall så begärdes en generell förklaring som löd följande: ”Vänligen beskriv hur ni har tänkt få kostnadstäckning på nedanstående tjänster med hänsyn till de krav som ställts i upphandlingsdokumenten.” Jag menar att Kammarkollegiet hade kunnat ställa mer specifika frågor och begärt in kostnadskalkyler etc. och framförallt utrett de svar som inkom.

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *